关于《东莞市养犬管理条例（草案）》修改情况的报告

——2020年4月29日在东莞市第十六届人民代表大会常务委员会

 第三十二次会议上

                          东莞市人大法制委员会副主任委员  陈俊荣

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

    市人大常委会第二十七次会议于2019年12月25日对《东莞市养犬管理条例（草案）》（以下简称草案）进行了一审。会后，法制委、法工委会同市公安局、市司法局、市立法基地对一审提出的修改意见建议和监察司法工委的初审报告及其在一审阶段收集到的意见进行了认真的研究，依法对其作出了取舍。在此基础上，对草案进行了修改，形成《东莞市养犬管理条例（草案修改稿征求意见稿）》（以下简称征求意见稿），并将征求意见稿发送至常委会组成人员、市人大代表、法制委员会委员、法工委组成人员、市直13个相关部门、33个镇（街道、园区）、43位立法专家和32个基层立法联系点征求意见，依法在东莞日报、东莞阳光网和东莞人大网公开向社会公众征求意见。为使立法进程不受新冠肺炎疫情的影响，3月初，我们创新立法调研方式，依法委托市立法基地首次以网络问卷调查的方式开展立法调研，共收集样本数量5413份，为条例草案的进一步修改提供了有益的参考依据。此后，法制委、法工委对征求到的意见及网络问卷调查的情况进行综合梳理，依法采纳了其中的44条意见，部分采纳1条，不采纳25条，形成了报请省人大常委会法工委的草案修改论证稿。3月19日，省人大常委会法工委首开广东立法工作先河，组织8名省级立法专家对草案修改论证稿的合法性、可行性、可操作性进行了网络论证。随后，我们根据省立法专家提出的意见，进行了认真的研究，采纳43条，部分采纳2条，不采纳 14条，形成《东莞市养犬管理条例（草案修改稿·讨论稿）》（以下简称讨论稿）。4月7日和29日，法制委会议、主任会议分别对讨论稿进行了审议、讨论，提出了一些修改意见和建议。法工委据法制委会议和主任会议提出的意见对讨论稿又作修改，修改形成了本次常委会会议审议的草案修改稿，具体详见材料2。草案修改稿共计44条，与草案相比，新增了3条，删除了2条，修改了39条，逻辑调整了2条，具体详见材料3。现将草案修改稿的主要修改情况报告如下：

    一、关于部门职责的问题

根据书面征求意见及省人大专家论证会的意见，对公安机关、农业农村部门、城市管理综合执法部门的职责作出了完善。将公安机关职责修改为“负责养犬备案、携带犬只外出的监督管理、流浪犬只的收治管理，查处未有效制止犬吠干扰他人正常生活或者犬只恐吓、伤害他人等违法养犬行为。配合相关部门开展执法和应急处置工作”。在农业农村部门职责中，增加“配合公安机关做好犬只收治管理工作”，并将本条例第十六条、第十九条中“动物防疫机构”修改为“农业农村部门”。根据国务院关于进一步加强和改进城市养犬管理工作的意见，将城市管理综合执法部门对影响市容和环境卫生的违法养犬行为的查处，限定在公共场所区域。

二、关于养犬备案的问题

原草案规定，养犬实行登记制度。但省人大专家论证会一致认为养犬登记属于行政许可，与中央“放管服”的改革要求不相符，应当把登记制度改为备案制度。我们认为养犬登记制度强调事前的审批，养犬备案制度强调事中事后监管，备案制度更加顺应“放管服”的改革要求。而养犬管理重点应当放在事中事后监管，通过事前备案掌握养犬人及犬只信息，为后续的事中监督和违法行为的事后处罚做准备，而非通过事前设置某种条件和标准。为此，我们将本条例第十一条至第十五条的养犬登记制度修改为养犬备案制度。

    三、关于禁止性规定的问题

省人大专家论证会李焕新专家认为：当前，在养犬当中一个比较尖锐的矛盾就是养犬人的养犬自由与公众人身健康安全和公共环境、公共秩序的矛盾。最近几年很多地方有犬只伤人恶性事件，都是这个矛盾而起的。养犬自由不是毫无限制的自由，应当以不得侵害他人人身权利，不得危害公共环境，不得妨碍公共秩序为前提。我们认为公民人身健康，公共环境卫生，公共秩序应该优先得到保护，因此在第二十三条增加了“养犬人应当妥善管理和饲养犬只，不得因养犬干扰他人正常生产生活、影响公共秩序与安全或者破坏市容环境卫生”的规定。

    四、关于养犬人义务的问题

原草案列举了八项养犬人应当遵守的规范，其本意是想将养犬人的义务都归纳进来便于养犬人遵守，但纵观整个条例发现未能涵盖条例中养犬人应当遵守的全部规范且部分条款也与前后条款存在重复。为此，我们删除了上述八项规定，将养犬人应该遵守的规范分别在各个具体条文中作出规定。此外，我们还根据现实当中突出的问题，增加了“犬吠干扰他人正常生活或者犬只恐吓、伤害他人的，养犬人、管理人应当采取有效措施予以制止。养犬人、管理人不得驱使犬只伤害他人”的规定。

    五、关于违反备案管理的法律责任的问题

   由于备案制度不强调事前的审查，这往往会导致容易伪造、变造材料证件等的情况出现，为了防止该情况，我们在第十二条增加了第二款，规定“禁止伪造、变造或者买卖电子身份标识和智能犬牌，禁止买卖或者使用伪造、变造的电子身份标识和智能犬牌”，并根据《中华人民共和国治安管理处罚法》第五十二条第一款的处罚规定，在第三十五条增加了对应的法律责任，规定“处以十日以上十五日以下拘留，可以并处一千元以下罚款；情节较轻的，处以五日以上十日以下拘留，可以并处五百元以下罚款”。

   六、关于遗弃、虐待犬只的法律责任的问题

省人大专家论证会大部分专家认为：对遗弃、虐待犬只的行为规定“不得再养犬”的罚则过于严厉，对该行为的处罚可以设定不得养犬的合适期限，期限届满后可以恢复养犬。为此，我们将“没收遗弃的犬只，终身不得养犬”修改为“没收遗弃或者被虐待犬只，对违法行为人自行政处罚决定生效之日起三年内不予办理养犬备案”。

   七、关于违反养犬人义务的法律责任的问题

对第二十五条第一款新增的“犬吠干扰他人正常生活或者犬只恐吓、伤害他人的，养犬人、管理人应当采取有效措施予以制止”“不得驱使犬只伤害他人”的行为，增加对应的罚则，规定“未采取有效措施制止犬吠，被投诉三次以上的，由公安机关对养犬人或者管理人处以警告；警告后不改正的，处以五十元以上二百元以下罚款。未采取有效措施制止犬只恐吓、伤害他人，造成危害后果的，由公安机关对养犬人或者管理人处以二百元以上五百元以下罚款。驱使犬只伤害他人的，情节严重或造成严重后果的，由公安机关按照相关法律处理;情节较轻的，由公安机关处以五日以下拘留或者五百元以下罚款”。网络问卷调查的结果显示，群众对携带犬只外出未为犬只佩戴犬牌、未用两米以下的牵引带牵领或者装入笼内或者袋内、未在人员密集场所为犬只佩戴口嚼或者嘴套（装入笼内或者袋内的除外）等三种行为反映强烈，因此我们在第三十九条第二款给予较重的处罚，规定“由公安机关对携犬人处以警告，警告后不改正的，处二百元罚款”。

八、关于依法追究民事、刑事责任的问题

主任会议认为，养犬人、管理人违反养犬管理的行为，除了涉及行政责任外，还涉及民事和刑事责任，因此增加了一条作为第四十二条，规定“违反本条例第十条、第十二条、第十六条、第二十条、第二十三条、第二十五条至第三十条的规定，涉嫌违法犯罪的，依法追究民事责任、刑事责任。”

九、关于园区管理委员会监督管理职责的问题

    由于《中共中央办公厅、国务院办公厅关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》中只明确镇和街道的执法主体地位，没有明确园区的。因此条例在规范镇人民政府（街道办事处）职权时，没有将园区管理委员会并列作为执法主体。经了解：松山湖园区管委会和滨海湾新区管委会依照三定方案规定有承担园区城市管理工作的职责；水乡新城管委会因没有独立的管辖区域，粤海银瓶合作区是民营合作区，两者均不承担相应职责。考虑到松山湖园区和滨海湾新区地域面积大，涉及范围广，故在第四十三条对松山湖园区和滨海湾新区管理委员会的职责作出参照镇人民政府（街道办事处）职责监督和管理辖区范围内养犬管理活动的规定。

此外，还对草案作了一些文字修改，对一些条款进行了逻辑性的调整。

法制委员会认为，草案修改稿与法律、行政法规不抵触，建议提请本次市人大常委会会议审议。

以上报告和草案修改稿，请予审议。