——2019年12月25日在市十六届

     人大常委会第二十七次会议上

东莞市人大法制委员会副主任委员  陈俊荣

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

10月30日，市人大常委会第二十六次会议对《东莞市水土保持条例（草案修改稿）》进行了审议。会后，法制委、法工委即开展相关工作：一是根据常委会组成人员提出的意见，会同市司法局、市水务局和市立法基地对草案修改稿进行了修改，提出草案修改二稿征求意见稿；二是将征求意见稿发送省人大常委会法工委，请他们代为征求省级专家和省直相关部门的意见；三是将征求意见稿发送部分市领导、市人大常委会组成人员、市人大法制委员会委员、市直23个相关部门征求意见；四是委托东莞理工学院立法基地对草案修改二稿开展表决前评估；五是法制委员会会议对草案修改二稿进行了统一审议，法工委据审议意见对草案修改二稿又作修改；六是12月11日市人大常委会主任会议对草案修改二稿进行讨论。通过一系列工作，形成了提请本次常委会会议审议的审议稿。

在三审阶段，我们收集到了41条意见，其中省直相关部门提出了12条意见，市领导提出了2条意见，常委会组成人员提出了1条意见，法制委员会委员提出了2条意见，相关部门提出了26条意见。经过认真地综合、梳理，结合我市立法需要，我们依法采纳了其中的31条，不采纳10条，形成了条例草案修改二稿。草案修改二稿共计34条，与二审草案修改稿相比，修改了34条，具体详见对照稿。

鉴于一审及一审后所提意见的修改情况，法制委员会已在常委会二审会议上作了报告，现仅就二审及二审后所作的修改及审议结果报告如下：

一、删除水土流失调查结果和水土保持监测情况的公告规定。省人大法工委提出，根据水土保持法第十一条、第四十二条规定，只有国务院水行政主管部门和省级人民政府有权公告水土流失调查结果和水土保持监测情况。省水土保持条例第九条也规定，地级以上市人民政府水行政主管部门开展水土流失调查的结果报上一级人民政府水行政主管部门备案。因此，地级市的水土流失调查结果只能向省级人民政府水行政主管部门备案，地级市政府无权对水土流失调查结果和水土保持监测情况进行公告。故删除草案修改稿中关于水土流失调查结果和水土保持监测情况的公告规定。

二、对审批后的水土保持方案的事中事后监管工作进行细化规定。有省级立法专家提出，建议细化草案修改稿“水土保持方案”中生产建设项目的地点、规模、弃土（渣）数量或者位置发生重大变化的具体情形。故增设一条“事中事后监管”作为第十九条，规定镇人民政府（街道办事处）落实施工过程中的水土保持事中事后监管工作；并细化了水土保持法第二十五条“水土保持方案经批准后，生产建设项目的地点、规模发生重大变化的，应当补充或者修改水土保持方案并报原审批机关批准”的规定。

三、对水土流失监测设定更为严格的职责规定。有常委会组成人员指出，目前东莞占地面积高达五十公顷以上的生产建设项目非常少，按条例规定，很多生产建设项目都不需要进行水土流失监测，存在监管力度不足的情形。故在第二十二条“水土流失监测”中增设一款，对省水土保持条例第三十一条第三款进行细化规定。一是将省水土保持条例中的“可能造成严重水土流失的生产建设项目”细化为“水土流失重点预防区、重点治理区的生产建设项目和本市重大项目”。二是省水土保持条例只规定生产建设项目主管部门或者市水行政主管部门“可以”委托监测，本条规定了更严格的职责，要求“应当”自行或者委托监测，压实政府部门水土保持的监管职责。三是考虑到若由生产建设项目主管部门或者市水行政主管部门两个部门进行监测，容易出现互相推诿的情形，因此只规定“市水行政主管部门应当自行或者委托相应机构对水土流失进行监测”。

四、依据上位法对代履行进行常态化规定。草案修改稿中“代履行”条款规定在气象灾害应急情况下，镇人民政府（街道办事处）代为履行的费用可以向责任人追偿。有省级立法专家提出，水土保持自然资源是国有资产，涉及到公共安全问题，政府有义务保护国有资产，要向责任人追缴；如在应急情况下，行政相对人是无法预见的，这时候规定追偿是不合适的，建议在常态下规定代履行追缴。故在第二十六条“代履行”中，根据行政强制法第五十条至第五十二条关于代履行的规定，对水土保持法和省水土保持条例进行细化，规定在“生产建设项目造成河道堵塞影响防洪排涝需要立即处理的”情况下，市水行政主管部门可以指定镇人民政府（街道办事处）代履行，且因代为实施水土保持措施产生费用的，依法向责任人追缴。

五、删除关于水土保持补偿费的相关规定。省人大法工委提出，水土保持补偿费有上位法的专门规定，省水土保持条例亦未将其写入条款，因为实际操作上较易发生诉讼纠纷。水土保持法第三十二条规定“损坏水土保持设施、地貌植被，不能恢复原有水土保持功能的，应当缴纳水土保持补偿费，专项用于水土流失预防和治理。”目前较多因这一规定发生诉讼纠纷，因“损坏水土保持设施、地貌植被，不能恢复原有水土保持功能的”表述较含糊。如果生产建设单位将原荒地植草种树，但根据法律规定，生产建设单位损坏了地貌不能恢复原有水土保持功能，需要缴纳水土保持补偿费。生产建设单位认为自己已提升了原有荒地的水土保持功能，不应缴纳水土保持补偿费。而草案修改稿规定“因经治理不能恢复原有水土保持功能的，生产建设单位、经营管理单位应当依法缴纳水土保持补偿费”，这一规定更具有主观裁量性，实际操作中更易发生诉讼纠纷。故删除关于水土保持补偿费的规定，直接沿用上位法的相关规定。

六、对主管人员和直接责任人的法律责任予以完善。有部分镇街反映，根据水利部有关政策文件规定，现在生产建设项目水土保持设施验收由水行政主管部门验收改为生产建设单位自主验收，生产建设项目水土保持设施验收合格后，生产建设单位将验收资料向市水行政主管部门报备。因此，对在生产建设项目竣工验收时未同时验收水土保持设施，或者水土保持设施验收不合格仍通过生产建设项目竣工验收的行为进行处罚与现实工作不相符。故删除第二十八条中对“在生产建设项目竣工验收时未同时验收水土保持设施，或者水土保持设施验收不合格仍通过生产建设项目竣工验收的”的行为进行处罚的规定。

七、关于园区管理委员会的监督管理职责。由于《中共中央办公厅、国务院办公厅关于推进基层整合审批服务执法力量的实施意见》中只明确镇和街道的执法主体地位，没有明确园区的。因此条例在规范镇人民政府（街道办事处）职权时，没有将园区管理委员会并列作为执法主体。经向市委编办了解到：松山湖园区管委会和滨海湾新区管委会依照三定方案规定有承担园区内水土保持工作的职责；水乡新城管委会因没有独立的管辖区域，因此不承担水土保持职责；粤海银瓶合作区是民营合作区，也不承担水土保持职责。考虑到松山湖园区和滨海湾新区地域面积大，涉及范围广，故在第三十三条对松山湖园区和滨海湾新区管理委员会的职责作出比照镇人民政府（街道办事处）职责监督和管理辖区范围内水土保持活动的规定。

此外，还对草案修改稿作了一些文字修改，对一些条款的顺序进行了逻辑性的调整。

法制委员会认为，草案修改二稿与法律、行政法规不抵触，建议提请本次市人大常委会会议审议表决。