关于《东莞市电动自行车管理条例

（修订草案》的初审意见

——2026年 8 月19日在东莞市第十七届人民代表大会

常务委员会第四十一次会议上

东莞市人大常委会监察司法工委主任   伍志鸿

主任、各位副主任、秘书长，各位委员：

修订《东莞市电动自行车管理条例》（以下简称《条例》）是市人大常委会2026年正式立法项目。8月14日，市政府以议 案形式将《东莞市电动自行车管理条例（修订草案）》（以下简称《修订草案》）提请市人大常委会审议，监察司法工委对修订《条例》的必要性、合法性、可行性进行初审，现将情况报告如下：

一、初审工作情况

为高质量推进法规修订工作，监察司法工委始终坚持党的全面领导，深入贯彻省委、省政府关于电动自行车安全隐患全链条综合治理以及摩电交通安全专项整治攻坚部署要求，落实城市基层治理相关工作安排，严格对标电动自行车新国标规范，按照市人大常委会工作部署，依法扎实开展《条例》修订的初审工作：一是开展执法检查，全面掌握实施现状。2025年，工委赴多个镇街对《条例》实施情况进行检查，组织召开执法检查汇报座谈会，听取市政府及相关职能部门法规实施工作汇报，征求市镇两级人大代表、相关职能部门以及电动自行车行业协会、保险协会意见建议，系统梳理《条例》实施成效与存在问题，为法规修订初审筑牢实践根基。二是提前介入调研，学习借鉴外地立法经验。2026年3月、7月，工委联合市公安局交管支队、市司法局、市交通局等相关部门赴广州市交管支队开展实地调研，围绕电动自行车非法拼装改装、车辆扣留处置、共享电动自行车管理等多个执法痛点难点，吸收借鉴广州立法实践中的成熟经验与有效举措，为《条例》修订拓宽思路、提供参考。三是下沉基层调研，精准梳理治理难点。选取4个镇街开展实地调研，并召集12 个镇街召开专题座谈，总结基层电动自行车管理有效经验，排查治理工作中的堵点痛点，收集各方关于《条例》修订必要性、条款合法性与实践可行性的意见，为法规修订汇聚一线参考依据。四是恪守科学民主依法立法，广泛凝聚立法共识。坚持开门立法，广泛征求各方面意见；分场次组织市直职能部门、市人大代表、立法基地负责人、法学专家召开征求意见座谈会，针对修订重点条款与争议事项开展深度研讨，充分吸纳各方意见建议。

二、修订《条例》的必要性

现行《条例》自2022 年1月1日起施行，为强化全市电动自行车管理、预防和减少道路交通事故、保障道路交通安全有序畅通提供了坚实的法治保障。但随着经济社会持续发展，即时配送、共享充换电等新业态新模式不断涌现，道路交通治理环境发生深刻变化，现行《条例》已难以适应我市超大规模城市交通治理的新形势。各镇街、一线执法人员、基层立法联系点以及市镇两级人大代表均普遍认为，对《条例》进行修订完善十分必要。

一是贯彻落实省域交通安全综合治理工作部署的必然要求。2026年，省委、省政府高度重视电动自行车交通安全综合治理工作，统筹部署全省摩电交通安全专项整治行动，明确要求各地严格落实新国标监管要求、健全长效治理机制、以地方立法固化整治成果。修订《条例》是我市对标落实全省安全生产和城市基层治理工作部署的具体法治举措，有利于以制度化、规范化方式压实全链条监管责任，巩固专项治理成效，筑牢城市安全发展底线。

二是适配国家最新技术标准体系的迫切需求。《电动自行车用锂离子蓄电池安全技术规范》《电动自行车安全技术规范》两项国家强制性标准，分别于2024年11月1日、2025年9月1日相继施行。两项国标将电动自行车锂电池纳入3C强制性认证管理，围绕车辆防篡改、动力电池安全等全链条监管作出全新刚性规范。我市现行《条例》依据旧国标制定，标准引用滞后、新规衔接不足，与当前国家技术规范和监管要求不相适配，亟需通过地方性法规修订，实现地方法规与国家新标准精准衔接，统一执法规范、提升治理效能。

三是服务城市治理现代化、回应民生关切的现实需要。当前我市正加快建设“智创优品 和美宜居”的现代化新东莞，即时配送、共享充换电等新业态快速发展，全市电动自行车保有量突破 700万辆，交通安全、停放充电、行业监管等领域风险隐患持续增多。现行《条例》惩戒力度偏弱、监管体系不全、部门协同不畅，已难以适应精细化、现代化城市治理新形势。亟需通过修订《条例》，将基层成熟治理经验固化为法治制度，补齐新业态监管短板，强化违法刚性约束，健全协同治理机制，有效防范化解安全风险，切实保障群众生命财产安全。

三、修订《条例》的合法性

一是符合法定立法权限。电动自行车管理属于城乡建设管理、基层治理范畴，是《中华人民共和国立法法》明确赋予设区的市地方立法的事项范围。我市修订《条例》，立法主体适格、立法事项合规，符合法定地方立法权限。
   二是立法程序规范严谨。本次《条例》修订严格按照地方性法规立法工作规范推进，依次开展实地调研、部门会商、公众征询、专家论证等环节，全过程公开透明、程序严谨规范，广泛凝聚社会各界立法共识。《修订草案》经司法局审查，市政府常务会议审议通过，以议案形式提请市人大常委会审议，符合法定立法程序要求。    

三是全面契合上位法精神。《条例》修订主要依据《中华人民共和国道路交通安全法》《中华人民共和国产品质量法》《中华人民共和国消防法》等上位法，严格遵循《中华人民共和国行政处罚法》《中华人民共和国行政强制法》确立的制度原则。设定的行政处罚、行政强制措施等内容均在法定授权范围内，未新设行政许可，未不当减损公民、法人和其他组织合法权利，未违法增设公民、法人和其他组织义务，条款设置合法合规。

四、《修订草案》的可行性

一是清晰界定了各方主体责任。《修订草案》划分了市、镇两级人民政府（街道办事处）以及公安交管、市场监管、住建、消防救援、城管等职能部门的监管职责，同步明确即时配送企业、充换电运营主体、行业协会、物业服务主体、村（社区）居民委员会、车辆所有人及社会公众的责任义务，构建起政府统筹领导、部门协同监管、企业主体尽责、基层联动落实、社会共同参与的全链条治理体系。

二是建立了全链条闭环管理机制。《修订草案》紧扣电动自行车生产销售、登记上牌、路面通行、停放充电、回收处置全周期管理流程，细化车辆改装管控、号牌管理、通行秩序管理等刚性规则，新增充换电设施运营监管、即时配送行业源头管控等专项条款，形成覆盖源头管控至末端处置的完整管理闭环。

三是坚持刚性监管与柔性执法相统一。《修订草案》增设扣留车辆行政强制措施，优化违法行为处罚裁量标准，明确视图资源取证规则，有效增强了执法约束力；同时秉持包容审慎监管理念，设置轻微违法免罚、柔性劝导等执法条款，既强化违法惩戒力度，也保障基层规范文明执法，为条例落地执行提供坚实法治保障。

四是科学精简优化法规条文。《修订草案》删除电动自行车专门定义条款，以国家现行技术标准作为术语界定依据，规避国家标准修订带来的法条适用冲突问题；删除带牌销售以及非标车辆两年过渡期管理条款，契合当前新车 “即买即登记” 的登记现状，法规条文表述更加严谨规范。

五、对《修订草案》的修改意见和建议

（一）明确集中停放、集中充电场所和充换电设施的主管部门，补齐监管短板

建议：完善第三十三条、第三十四条相关规定，细化明晰电动自行车集中停放、集中充电场所及充换电设施在规划审批、选址建设、运维管理、监督落实等各环节的主管部门，补齐第三十三条各类建设主体对应的配套罚则。

 理由：1.主管部门未明晰。电动自行车停放、充换电设施建设管理事关群众出行安全与民生福祉，涉及道路通行秩序、城市精细化治理及消防安全底线，是基层社会治理的关键环节，需要各部门、各环节协同管控。第三十三条、第三十四条对人员密集场所、居民小区、村居及市场化运营主体建设停放充电设施作出规范，但尚未明确设施规划审批、选址建设、验收交付、日常运营、供电保障、消防安全等全链条监管主管部门。不利于各行业主管部门分类细化建设标准、运维规范和管理要求，难以从源头把控设施建设准入口。2.配套罚则体系不完善。第三十三条、第三十四条明确各类场所、主体的设施建设和管理义务，但第四十六条对应的法律责任条款覆盖范围有限、部门监管职责界定不够清晰，未全面匹配条文管控要求。缺乏完整的惩戒约束机制，难以有效督促各类责任主体依规建设，不利于监管部门常态化执法，容易造成监管漏洞、弱化条例刚性约束。

（二）审慎研究本市号牌通行管理制度，严守立法边界

建议：对第十六条电动自行车取得本市号牌方可上路行驶的规定进一步研究论证。

理由：统一实施本市号牌登记管理，有利于公安交管部门精准掌握辖区电动自行车保有底数，规范车辆溯源管理、强化路面秩序管控效能。但结合上位法规定和区域治理实际来看，该条款设置仍需审慎斟酌。1.合法性依据不足。按照《中华人民共和国道路交通安全法》第十八条规定“依法应当登记的非机动车，经公安机关交通管理部门登记后，方可上道路行驶。依法应当登记的非机动车的种类，由省、自治区、直辖市人民政府根据当地实际情况规定”的规定，非机动车经依法登记即可上路通行，仅授权省级人民政府划定非机动车登记种类，并未赋予地市层面设置本地号牌专属通行、限制外地合法号牌通行的管理权限。第十六条第一款规定“电动自行车需经公安机关交通管理部门登记，取得本市号牌、行驶证，方可上道路行驶”，对外地登记电动自行车增设通行限制，属于突破法定权限、增设公民义务的情形，与上位法立法精神不符。2.实践操作性不强。我市外来人口集聚，毗邻广州、深圳、惠州，跨市通勤人员众多，现存大量外地号牌电动自行车为群众日常通勤代步主要工具。全面禁止外地号牌车辆通行，将严重影响群众出行便利，阻碍区域人员正常流动，不符合区域同城化发展要求和便民利民原则，也与全国统一大市场要素自由流动的建设导向不符。3.存在较大舆情风险。该条款涉及跨市通勤、外来务工等广泛群体切身利益，民生关注度高、影响面广。一刀切限制外地合法号牌通行，易引发社会公众对城市治理包容性的质疑，滋生负面网络舆情，损害城市对外形象与民生口碑。

（三）完善车辆扣留行政强制措施规则，规范执法程序

 建议：在第四十一条、第四十三条、第四十四条、第四十八条扣留车辆相关条款之外增设专门条款，明确公安机关交通管理部门实施车辆扣留时，应当当场出具强制措施凭证，妥善保管被扣留车辆，不得擅自使用、损毁涉案车辆，并书面告知当事人限期接受处理；当事人在规定期限内接受处理、补齐核验相关手续后，公安交管部门应当依法及时办理车辆退还手续；修改第四十三条关于电动自行车上路使用不合法号牌、伪造变造号牌等情形直接扣留车辆的相关规定，将当事人拒绝接受罚款处罚作为扣留车辆的前置适用条件。

理由：1.强制措施实施程序不完善。扣留车辆属于《中华人民共和国行政强制法》规定的行政强制措施，该法以及《中华人民共和国道路交通安全法》（2021年修正）对扣留车辆的凭证出具、涉案财物保管、处置流程、车辆返还等均作出严格法定要求。现行条款仅设定车辆扣留的适用情形，缺失强制措施实施程序、扣押财物保管义务、后续处置及返还等程序性规则，既不利于规范行政执法行为，也难以充分保障当事人知情权，存在引发行政复议、行政诉讼的法律风险。2.扣车适用条件与上位法不一致。依据《中华人民共和国道路交通安全法》（2021年修正）第八十九条“行人、乘车人、非机动车驾驶人违反道路交通安全法律、法规关于道路通行规定的，处警告或者五元以上五十元以下罚款；非机动车驾驶人拒绝接受罚款处罚的，可以扣留其非机动车”的规定，非机动车驾驶人存在道路通行违法行为的，应当优先给予警告或者罚款处罚，当其拒绝接受罚款处罚时，方可扣留非机动车。第四十三条第二款、第三款对相关违法情形直接作出扣留车辆的规定，未设置“拒绝接受罚款处罚”的前置条件，与上位法规定的强制措施适用顺序不符。

（四）细化即时配送企业安全管理义务、完善权责对应

建议：优化第三十一条的表述，细化列举即时配送企业安全管理具体义务情形；完善第四十七条的罚则，确保安全管理义务与法律责任对应，权责一致。

理由：1.具体职责界定不够细化。第三十一条对即时配送企业算法管控、路线设置、行业自律、安全防范等作出原则性规定，但未明确细化企业日常安全管理、骑手核查、教育管控等具体职责范围。既不利于企业明晰法定责任，落实常态化安全管理，也不利于公安交通管理部门执法一线监管和精准执法。2.罚则衔接不够匹配。第三十一条规定的企业安全管理范畴，既包含优化配送算法、合理设置配送时长路线，也涵盖日常交通安全管理、人员管控等综合性安全义务，但第四十七条罚则仅针对算法管理违规情形设置处罚内容，未能全覆盖法条规定的安全责任事项，存在有责无罚、监管缺位的问题。

（五）规范经营性改装电动自行车处罚种类，厘清立法权限

    建议：删除第四十一条第二款中“情节严重的，依法吊销营业执照”的规定，对情节严重的经营性拼装、非法改装、加装电动自行车违法行为，在地方性法规立法权限内设置罚则予以规制。

   理由：第四十一条第二款针对从事拼装、非法改装和加装电动自行车经营性活动设定吊销营业执照的行政处罚，超越了地方性法规的立法权限。依据《中华人民共和国行政处罚法》第十二条“地方性法规可以设定除限制人身自由、吊销营业执照以外的行政处罚。法律、行政法规对违法行为已经作出行政处罚规定，地方性法规需要作出具体规定的，必须在法律、行政法规规定的给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围内规定”的规定，地方性法规不得设定吊销营业执照的行政处罚，该处罚种类仅可由法律、行政法规予以设定。现行法律、行政法规未针对经营性拼装、非法改装、加装电动自行车行为，授权地方性法规设置吊销营业执照的处罚，该条款创设上述罚则，不符合行政处罚设定的法定原则。

（六）调整突破上位法规定的罚则区间设定

建议：修改第四十五条违反道路通行规则罚款五十元以上二百元以下罚款的表述；对不属于道路通行的登记等违法行为予以剥离，单独设置法律责任；厘清第四十三条、第四十五条的适用规则，明确同一违法事实的法律适用顺序，防止重复处罚。

理由：1.罚则设置超出上位法权限。《中华人民共和国道路交通安全法》第八十九条规定：“行人、乘车人、非机动车驾驶人违反道路交通安全法律、法规关于道路通行规定的，处警告或者五元以上五十元以下罚款”。《修订草案》第四十五条将相关罚则设定为警告或者五十元以上二百元以下罚款，罚款上限突破《中华人民共和国道路交通安全法》针对非机动车通行违法行为设定的法定最高限额，与上位法规定相抵触。2.法律责任归类不够准确。电动自行车未按规定办理变更登记属于登记管理范畴，并非道路通行违法行为，不宜置于道路通行规则的法律责任章节予以规范。3.存在法条竞合。第四十五条第（一）项规定的驾驶未经本市登记的电动自行车上路行驶，与第四十三条第二款电动自行车上路行驶未悬挂本市有效号牌的处罚情形发生竞合，应当明确法条适用顺序，规范执法裁量。

（七）调整驾驶拼装电动自行车上路行驶的罚款设定

建议：调整第四十一条第三款“驾驶拼装的电动自行车上道路行驶的，由公安机关交通管理部门扣留车辆，处一千元罚款，依法予以收缴、销毁”的表述，对驾驶拼装电动自行车上道路行驶的行为，适用二百元以上一千元以下的罚款区间。

理由：《条例》第四十二条规定，驾驶拼装电动自行车上道路行驶的，由公安机关交通管理部门责令拆除拼装、非法改装和加装装置，并处二百元以上一千元以下罚款。《修订草案》第四十一条修改为扣留车辆、处以一千元固定罚款，并依法收缴、销毁车辆，该定额罚则存在合理性、合法性瑕疵。一是处罚尺度失衡。根据《中华人民共和国道路交通安全法（2021 修正）》第一百条，驾驶拼装机动车上路对驾驶人的罚款区间为二百元至二千元。电动自行车属于非机动车，车辆性能、行驶速度、安全风险均低于机动车，《修订草案》将非机动车拼装行为设置一千元固定罚款，处罚起点高于拼装机动车的最低处罚标准，尺度不合理。二是违背行政处罚裁量法定原则。根据《中华人民共和国行政处罚法》规定，设定行政处罚应当与违法事实、情节轻重、社会危害程度相适应，且应当设置裁量空间以适用从轻、减轻处罚情形。单一固定高额罚款没有梯度区分，不能对应不同违法情节，不利于开展包容审慎、柔性执法，不符合过罚相当的立法原则。

（八）规范轻微违法不予处罚规则及法律用语

建议：删除第五十二条第二款将自愿接受交通安全教育作为不予行政处罚前置条件的表述，将该款“电动自行车驾驶人有违反道路通行规定的行为，情节轻微，且自愿接受交通安全教育的，可以给予口头警告，免予罚款处罚”，修改为“电动自行车驾驶人有违反道路通行规定的行为，违法行为轻微并及时改正，没有造成危害后果的，不予行政处罚。初次违法且危害后果轻微并及时改正的，可以不予行政处罚。驾驶人有证据足以证明没有主观过错的，不予行政处罚。对驾驶人的违法行为依法不予行政处罚的，公安机关交通管理部门应当对驾驶人进行教育。”；将第一款调整为第二款。

理由：1.适用条件设置合法性不足。根据《中华人民共和国行政处罚法》第三十三条的规定，轻微不罚、首违不罚、无过错不罚均为法定适用情形，并未将 “自愿接受交通安全教育” 作为不予处罚的前置要件。《修订草案》第五十二条第二款将驾驶人自愿接受交通安全教育作为不予处罚的前置条件，存在合法性瑕疵。2.法律用语不够规范。一是《中华人民共和国行政处罚法》法定表述为 “不予行政处罚”，并无 “免予罚款处罚” 的规范说法；二是《修订草案》其他罚则条款对驾驶人的处置方式包含警告、罚款、责令改正等多种类型，仅限定 “免予罚款” 无法覆盖全部处罚种类，表述不够严谨；三是口头警告本身属于行政处罚种类，条文同时表述 “给予口头警告、免予罚款” 存在逻辑冲突。3.条文结构逻辑不顺。交通安全教育是不予行政处罚之后的配套措施，现有条文排布逻辑倒置，将相关教育内容调整为第二款，逻辑体系更为顺畅合理。

（九）优化部分条文表述、统一立法用语

    1.建议：将第十八条第（二）项、第（三）项修改为：“（二）车辆来历证明（国内购买凭证或进口证明）；（三）车辆合格证等法定凭证。”

理由：车辆整车出厂合格证明、进口凭证属于车辆来历证明文件，条文予以并列属于重复表述，不符合立法语言严谨的要求。同时，无论是国产还是进口非机动车，均应当提交车辆合格证作为法定凭证，将其作为登记上牌资料能够完善登记材料，规范登记受理工作。

2.建议：将第二十条第（四）项“所有人姓名或者名称、联系方式变更的”修改为“所有人姓名或者名称更正、联系方式变更的”，规范法律表述。

理由：姓名、名称发生实质性变更属于所有权主体变动，已在第二十条第（三）项予以规范。本条第（四）项仅适用于姓名、名称个别文字纠错更正情形，不涉及主体变更，原文表述易造成法条适用混淆。

3.建议：将第二十五条“交通运输管理部门和镇人民政府（街道办事处）应当加强非机动车道的巡查和养护，保证非机动车道平整、完好和连续”修改“交通运输管理部门和镇人民政府（街道办事处）应当加强非机动车道的巡查和养护，及时消除安全隐患”。

理由：保证非机动车道平整、完好和连续属于无法全面落地的刚性履职标准。结合我市非机动车道建设运维现状与基层管护实际条件，该要求客观上难以实现，将造成履职被动，存在较大的行政复议、行政诉讼法律风险。

4.建议：在第二十七条补充电动自行车搭载儿童的限制性规定，延续原有载人管理规则。

理由：现行《条例》第二十八条明确允许电动自行车附载一名身高一点二米以下儿童，本次修订予以删除。虽然《广东省道路交通安全条例》对此已有相关规定，但删除易造成公众误解，引发“可搭载儿童”的错误认知。为保持法规政策延续性、统一执法尺度、方便群众知晓遵守，建议恢复该条款内容。

5.建议：将“乘员头盔”统一修改为“安全头盔”。

理由：“乘员头盔”表述范围狭窄，易被片面理解为仅要求乘车人员佩戴头盔，未涵盖驾驶人，存在认知与执法歧义。修改为通用规范表述“安全头盔”，可统一覆盖驾驶人、乘坐人员佩戴义务，消除语义偏差。

6.建议：增加第十六条第四款个人申请的号牌和单位申领的专用号牌用于互联网租赁电动自行车经营的罚则。

理由：第十六条第四款对挪用个人号牌、单位专用号牌从事共享电动自行车经营作出禁止性规定，但未配套相应罚则。违背立法权责对等原则，不利于后续执法监管。