关于《东莞市市容和环境卫生管理条例

（草案）》的初审意见

——2026年4月30日在东莞市第十七届人民代表大会

常务委员会第三十九次会议上

东莞市人大常委会城建环境与资源保护工作委员会主任   吴 强

主任、各位副主任、秘书长，各位委员：

按照市委部署，市人大常委会将《东莞市市容和环境卫生管理条例》（以下简称《条例》）列入2026年立法项目。4月15日，市政府以议案形式将《条例》提请市人大常委会审议。受主任会议委托，环境资源工委围绕《条例》的必要性、合法性、可行性开展初审，现将情况报告如下：

一、初审工作情况

为了高质量完成初审工作，环境资源工委始终坚持党的全面领导，以习近平生态文明思想为遵循，贯彻人民城市理念，落实中央城市工作会议精神，按照市委和市人大常委会党组部署，认真开展《条例》初审：一是提前介入加强主导。近年来，多次走访城管部门了解起草工作情况，3月上旬，会同起草单位协调立法议案提请工作进度，并从健全领导机制、明晰责任划分、依法设置罚则、突出地方特色等方面对完善制度设计提出建议。二是问题导向深入调研。在日常对建筑垃圾管理、绿美生态建设、“百千万工程”的监督、调研基础上，3月中旬，组织市人大代表和工委委员，深入高埗镇创兴路高埗医院对面闲置地、低涌村祁屋洲废品回收站，中堂镇槎滘村陈屋市场、一村中新广场三路旁农用地等地，实地调研市容市貌管理、环境卫生整治和门前三包责任落实情况，了解市容环卫管理工作存在的痛点难点和立法需求，为推动《条例》内容优化完善打好基础。三是科学民主依法立法。坚持以人民为中心，依法公开征求社会公众对《条例》的意见建议，召开初审座谈会，广泛听取省市人大代表、相关部门企业、立法专家和基层立法联系点对《条例》必要性、合法性、可行性的意见建议，夯实立法民意基础。

二、关于制定《条例》的必要性

（一）贯彻落实中央城市工作会议精神的必然要求

2025年中央城市工作会议明确提出“以建设创新、宜居、美丽、韧性、文明、智慧的现代化人民城市为目标”，强调“人民城市人民建，人民城市为人民”的重要理念。制定《条例》是以法治思维和法治方式落实中央精神的具体行动，有利于在法治框架内进一步规范我市市容和环境卫生管理工作，以法治护航建设“智创优品、和美宜居”的现代化新东莞。

（二）填补市容环境卫生领域立法空白的迫切需求

国家《城市市容和环境卫生管理条例》规定较为原则，原《广东省城市市容和环境卫生管理规定》已于2017年废止，迫切需要通过制定地方性法规，将全域文明建设要求法治化、制度化，为我市市容环境卫生工作填补立法空白、提供制度依据、规范执法标准。以完善的城市治理法治体系，实现市容环境常态长效管理，为提升人居环境品质夯实法治支撑。

（三）推动市容环境卫生管理现代化的现实需要

随着东莞迈上“双万”城市新起点，人民群众对市容环境卫生管理水平提出了新的更高要求。现行政府规章《东莞市环境卫生管理规定》已不适应发展需要，亟需将成熟经验和有效做法固化为地方性法规，把为人民服务切实贯穿于法规制度中，推动管理方式法治化、精细化、智慧化，提高城市治理现代化水平，为巩固全国文明城市创建成果提供制度保障。

三、关于制定《条例》的合法性

一是符合立法权限。市容和环境卫生管理属于城乡建设与管理、生态文明建设范畴，符合《中华人民共和国立法法》规定的地方立法权限。二是立法程序规范。《条例》起草过程严格按照立法程序进行，先后开展调研、征求意见、专家论证等环节，广泛听取社会各界意见，程序合法合规。三是与上位法精神相一致。《条例》以《城市市容和环境卫生管理条例》为主要依据，设定的行政处罚种类和罚款数额符合上位法授权及《中华人民共和国行政处罚法》相关规定，未增设新的行政许可或不当限制公民权利，符合立法法及行政法相关规定。

四、关于《条例》的可行性

一是明确了各方主体责任。《条例》规定了市、镇政府（街道办）、城管、卫健、住建、交通等部门，以及村（社区）、行业协会、物业服务单位、公众等主体的职责，构建了“统一领导、分级负责、部门协同、公众参与、社会监督”的管理体制，为精细化管理提供了制度保障。

二是建立了全过程管理制度。《条例》设置了市容和环境卫生责任区制度，明确了责任区范围、责任人及其责任要求，对城市容貌、环境卫生、病媒生物防治和垃圾管理等作出相应规定，形成责任落实到人、源头至末端全覆盖的管理闭环。

三是规定了有力的实施保障措施。《条例》明确要求建设智慧化管理平台，建立信用分级分类监管机制，设立“小微执法”“三教而罚”等柔性执法制度，注重保障环卫工人合法权益等，增强了《条例》的可操作性。同时，设定了相应的法律责任和罚则，为《条例》落地实施提供了有力保障。

五、对《条例》的修改意见和建议

（一）准确界定规范使用概念

建议：1.在《条例》中以“市容”作为规范术语，替换“城市容貌”“城市市容”等混用表述；在总则中增设“市容”的定义条款，明确“市容”是指城市外观的综合反映，并以建（构）筑物、城市道路、公共设施、广告标志景观等列举方式明确其边界。避免与生态环境、市场监管等领域产生职责交叉。2.删除第三章第十五条、第十六条中“建筑物、构筑物的容貌”“城市道路及其附属设施的容貌”中“的容貌”三字，修改为“建筑物、构筑物应当符合下列规定”“城市道路及其附属设施应当符合下列规定”。同时，将第三章第十五条至第二十一条标题中的“容貌”一并删除，表述为“建（构）筑物管理”“城市道路管理”“桥下空间管理”“公共设施管理”等，确保本章术语表述一致。3.对“影响城市容貌的物品”“符合规范”等缺乏客观标准的表述，进一步明确配套标准或裁量基准，避免执法随意性。

理由：1.城市噪声、恶臭等污染防治已纳入生态环境法典调整范围，《条例》宜突出“市容”管理的视觉景观属性。当前《条例》将“市容”“城市容貌”“城市市容”混用，既易造成管理边界模糊，又可能导致与生态环境等部门职责交叉。明确界定“市容”定义，利于厘清市容环卫管理与生态环境管理的职责边界，提供清晰、可操作的执法依据，提升执法精准度和权威性。2.建（构）筑物容貌、城市道路容貌等表述并非《城市市容和环境卫生管理条例》或国家标准中的法定术语，地方立法不宜采用。第十五、十六条删除“的容貌”后，通过各项具体规定已足以明确管理指向，不会造成理解歧义。删改后条文更加精炼，与本章其他条款的表述风格保持一致，利于提升立法语言规范性。3.执法实践中，内涵不确定的法律概念缺乏客观判定标准，易引发执法尺度不一、相对人难以预期等问题。确需保留立法弹性的，应通过配套标准予以细化，保障法规的可操作性和公正性。

（二）突出主业理顺逻辑主线

建议：聚焦市容环卫管理主责主业，厘清与爱国卫生、病媒生物防治的职责边界，避免主次不分、责任泛化。以第二章“责任区制度”为逻辑主线，重新梳理第三、四章管理事项，将同类、并列的行为规范集中归类，形成“确定责任边界—规范具体行为—追究法律责任”的闭环。

理由：市容环卫管理是本条例的立法核心，当前《条例》中爱国卫生、病媒生物防治等内容占比较大，易与卫生健康部门职责交叉，导致责任泛化。以责任区制度统领城市容貌、环境卫生等具体管理规范，能够实现责任主体与行为规则的有效衔接，增强条例内在的系统性、逻辑性和可操作性。

（三）优化病媒生物防治章节

建议：1.将目前分散在总则、部门职责、责任人责任等处的病媒生物防治内容整合至第四章“环境卫生管理”，设专节系统规定监测评估、单位防控义务、重点场所管理及消杀等制度。2.将第十二条中“加强对鼠蝇蚊蟑等病媒生物的防治”修改为“及时清除病媒生物孳生条件”，明确一般责任人仅承担环境治理义务，专业消杀由专业机构实施。

理由：1.《条例》病媒生物防治内容分散，缺乏系统性，且易与卫生健康部门职责交叉。集中设专节可避免内容碎片化，厘清市容环卫与专业卫生防疫的职责边界。2.一般责任人不具备专业消杀能力和资质，要求其“防治”病媒生物属于责任泛化。限定为“清除孳生条件”符合其能力范围，专业消杀交由专业机构承担，实现权责匹配。

（四）审慎界定部门职责范围

建议：1.从上位法依据和实际工作需要出发，进一步优化调整部门职责相关规定。2.在部门职责表述上，区分“主管”“负责”“配合”“协助”等层级，避免“按照各自职责共同做好”等泛化表述。

理由：1.《城市市容和环境卫生管理条例》对部门职责有明确限定，地方性法规不宜随意扩张责任主体范围，将缺乏上位法支撑的职责定位为“协助”更符合立法权限。2.《条例》中的部门职责设置需与市容环卫主责主业相称，防止因职责泛化导致立法内容发散，责任边界不清，执法越位或缺位。

（五）依法斟酌完善个别规定

建议： 删除《条例》第二十五条第四项“建立公示制度，在市场入口处等显著位置设公示栏，公布入场经营者环境卫生违法记录”的规定。如确需保留此项规定的，应修改为“建立公示制度，在市场入口处等显著位置设公示栏，公布入场经营者受到行政处罚决定的信息，但涉及商业秘密、个人隐私的除外”，并设置合理的公示期限和异议处理机制。

理由：《条例》第二十五条第四项要求公示入场经营者“环境卫生违法记录”，该信息属于《中华人民共和国个人信息保护法》第四条规定的“与已识别或者可识别的自然人有关的各种信息”，构成个人信息处理行为。根据该法第十三条，处理个人信息应当取得个人同意或具备其他法定合法性基础；该法第二十五条进一步规定，个人信息处理者公开其处理的个人信息，应当取得个人的单独同意。《条例》未设置取得经营者同意的程序，也未明确该公示行为的法定依据；“违法记录”概念模糊、范围不明，存在将轻微违法记录、已改正的违法行为等过度公开的风险。同时，对于被公开信息的入场经营者，未设置对公示内容提出异议、申请更正或删除等救济途径和程序，亦未规定公示期限及信用修复机制，可能对其商业信誉、经营收入造成实质性影响，侵害行政相对人合法权益。综上，该项规定的合法性基础较为薄弱，宜斟酌修改。

（六）充实智慧管理具体内容

建议：1.在总则或增设专章中明确“智慧管理”制度框架，规定智慧化管理平台建设标准、数据信息共享机制及部门协同要求。2.建立“数智监管”制度，明确利用视频监控、物联网等技术手段对违法停车、占道经营等行为进行非现场执法的法律效力及程序要求。

理由：1.《条例》第三条、第四条仅原则性提及“智慧化管理”，缺乏具体制度安排，可操作性不足。2.明确非现场执法的法律效力，可为智慧监管提供法治保障，提升执法效能，避免取证合法性争议。3.建立数据共享机制，有助于打破部门信息壁垒，落实城市治理“一网统管”要求，推动市容环卫管理精细化、智能化。

（七）增补共享交通治理规则

建议：明确互联网租赁自行车运营企业的跟踪管理义务，对违规停放、过量投放等情形建立快速响应和清理机制；在责任区制度中细化停放秩序管理要求，压实责任人日常巡查和规整责任。

理由：依据“十五五”规划建议部署，“十五五”时期绿色生产生活方式基本形成，绿色低碳出行将更为普及。互联网租赁自行车作为绿色出行的重要方式，其停放秩序直接关系市容品质和公共空间利用效率。实践中，车辆乱停乱放、过量投放等问题已成为影响市容的热点难点。上位法虽未作细化，但地方性法规有权结合本地实际作出补充规定，明确企业主体责任和责任人管理义务，既是回应绿色发展趋势、完善共享交通治理的应有之义，也有利于填补制度空白，以精细化立法保障新业态规范有序发展。

（八）规范柔性包容审慎执法

建议：1.建立“学法免罚”机制，对轻微违法当事人经线上学法考核合格后免除处罚，推广“首违不罚”清单，实行“教育—警告—处罚”阶梯式执法。2.建立店外经营“白名单”和“潮汐疏导”制度，允许特定区域、时段有序外摆经营。3.明确第四十条柔性执法清单的制定程序、动态调整及公开机制，确保执法尺度统一、透明。

理由：1.“学法免罚”与阶梯式执法有助于落实处罚与教育相结合原则，降低轻微违法成本，引导当事人自觉守法。2.“白名单”和“潮汐疏导”以精细化管理替代“一刀切”禁绝，利于在保障市容环卫秩序的同时优化营商环境、释放消费活力。3.明确清单制定程序和公开机制，可增强柔性执法的合法性、透明度和可预期性，防止执法随意性，保障公民合法权益。

（九）依法科学合理设置罚则

建议：删除第四十四条第二项中，对于损坏环境卫生设施行为“罚款金额不得超过三万元”的限制性规定。

理由：该条款规定“处重建（置）价二倍以上十倍以下罚款”，但同时规定“罚款金额不得超过三万元”，罚款上限与倍数罚则存在逻辑冲突。某些智能垃圾分类站、大型垃圾压缩设备等高价值环卫设施的重建（置）金额可能超过罚则金额上线，该项规定在适用中可能导致处罚畸轻，难以实现惩戒目的。

以上意见，请予审议。