关于《东莞市挥发性有机物污染防治条例
（草案）》的初审意见
——2025年8月28日在东莞市第十七届人民代表大会常务委员会第三十三次会议上
东莞市人大常委会城建环境与资源保护工作委员会主任 吴 强
主任、各位副主任、秘书长，各位委员：
挥发性有机物（以下简称VOCs）具有常温易挥发、化学活性高、人体刺激性等特性，是生成臭氧的前体物。臭氧超标是长期制约我市空气质量指数（以下简称AQI）达标的重要因素。治理VOCs污染，是削减臭氧污染，改善空气质量的治本之举。按照市委部署，市人大常委会将《东莞市挥发性有机物污染防治条例》（以下简称《条例》）列入2025年立法项目。8月5日，市政府以议案形式将《条例》提请市人大常委会审议。受主任会议委托，环境资源工委围绕《条例》的必要性、合法性、可行性开展初审，现将情况报告如下：
一、初审工作情况
为了高质量完成初审工作，环境资源工委始终坚持党的全面领导，以习近平生态文明思想为遵循，贯彻人民城市理念，落实中央城市工作会议精神，按照市委和市人大常委会党组的部署要求，以《条例》立法为抓手，从源头规范VOCs污染治理制度机制，促进绿色发展、增进民生福祉。始终坚持立法和监督同向发力，结合《关于加强企业挥发性有机物治理的系列建议》重点督办工作，听取建议承办单位、相关行业企业和属地镇街（园区）治理VOCs的情况和困难，深入了解立法需求，推动《条例》内容优化完善。始终坚持以人民为中心，依法公开征求社会公众对《条例》的意见建议，召开初审座谈会，重点听取人大代表、相关企业、立法专家和基层立法联系点对《条例》的修改建议，夯实立法民意基础。
二、制定《条例》的必要性
一是促进绿色转型高质量发展的必然要求。2023年党中央国务院《关于全面推进美丽中国建设的意见》对强化挥发性有机物综合治理作出部署；2025年中央城市工作会议明确要求采取更有效措施解决城市空气治理等方面的问题；省委省政府《关于全面推进美丽广东建设的实施意见》提出打造粤港澳大湾区空气质量改善先行示范区的要求。东莞作为制造业大市和大湾区重要节点城市，要加快传统制造业绿色转型、提标提质打好蓝天保卫战，就必然需要通过制定《条例》，以法治思维和法治方式促进VOCs污染有序减排、有力监管和有效治理，推动传统制造业加快VOCs源头替代进程、实施大气污染物深度治理，从源头削减臭氧前体物，切实扭转我市连续多年臭氧超标的局面，实现AQI长期稳定达标，厚植高质量发展生态底色。二是维护人民生命与健康安全的迫切需求。目前全市涉及VOCs排放的企业约3万家，燃油车约419万台，常住人口约1053万，每年VOCs排放总量超5万吨。经统计分析，工业源约占74%，交通源约占16%，其余来自农业源、生活源和天然源。VOCs作为气态污染物，与臭氧污染问题关系密切。其中，我市制鞋、印刷、电子、橡胶、家具行业等特色行业排放的VOCs污染影响突出，部分VOCs具有刺激性甚至致癌作用。长时间、大剂量吸入或接触，将给人民群众身体健康带来损害，以立法促减排、治污染成为民生刚需。迫切需要通过制定《条例》，约束企业依法处理VOCs废气、提升实施清洁生产动力、规范第三方治理市场、增强公众环保意识，进一步削减空气污染，打造宜产宜居绿色城市，增进人民生态环境福祉。三是规范VOCs污染防治工作的客观需要。近年我市采取了一系列大气污染治理举措，印发实施了餐饮油烟污染治理、黄标车淘汰更新等工作方案，推动AQI持续改善，积累了一定的治理经验。当前，要克服臭氧超标顽疾，首先要进一步深化VOCs治理工作。但由于国家层面尚缺少VOCs全过程管理的单行法规，《中华人民共和国大气污染防治法》和《广东省大气污染防治条例》涉及VOCs和臭氧治理的相关条款较为原则。我市印发的蓝天保卫战行动方案、臭氧污染防控工作方案等仍属于行政措施范畴，执行刚性和效果有限，难以支撑我市进一步加强VOCs污染防治监管执法的工作需求。客观上需要结合东莞市情，针对VOCs涉及行业广、产排环节多、源头管控难、无组织排放问题突出、治污设施运行管理不规范等问题，制定具有地方特色、符合治理规律的地方性法规，把有效经验上升为刚性制度，提升依法治污效能。
三、制定《条例》的合法性
一是符合立法权限。《条例》是关于防治挥发性有机物污染，改善空气质量、保障公众健康的规范，属于城乡建设与管理、生态文明建设范畴，符合《中华人民共和国立法法》对地方立法权限的规定。二是符合立法程序。《条例》起草过程中，起草单位多次组织立法调研和专家论证，广泛征求社会公众、相关部门和立法专家意见，经市司法局审查和市政府常务会议审议通过后，依法提请市人大常委会审议，符合地方立法程序要求。三是符合上位法规定。《条例》与《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国大气污染防治法》《中华人民共和国环境影响评价法》《广东省大气污染防治条例》等上位法精神不相抵触，还参考了《生态环境部关于加快解决当前挥发性有机物治理突出问题的通知》等规范性文件，借鉴了江苏、中山、汕尾等城市的有效经验。
四、《条例》的可行性
一是明确适用范围，建立工作机制。《条例》第一至第九条，规定了VOCs的概念，建立了政府主导、部门协作、社会参与的污染防治工作机制。二是聚焦防治重点，规范运营模式。针对工业源VOCs治理，《条例》第十条、第十一条对工业园区、共性工厂完善监测监控、集中集约治理作出规范。三是突出地方特色，赋能高效监管。依托我市生态环境部门“码上莞理”、污染源在线监控等信息化平台优势，在《条例》第十七、第十九条等条款，规范了VOCs治污设施运行和在线监测行为，增强了吸附剂管理的智能化水平，为提升减污效果和监管效率提供制度保障。
五、对《条例》的修改意见和建议
（一）明确牵头主管部门治理职责
建议：将第五条【政府部门职责】第二款“市生态环境主管部门对挥发性有机物污染防治实施统一监督管理，主要负责工业源的污染防治监督管理。其他有关部门应当按照各自职责做好挥发性有机物污染防治相关工作”修改为“市生态环境主管部门对挥发性有机物污染防治实施统一监督管理，牵头协调其他有关部门按照各自职责做好挥发性有机物污染防治相关工作”。理由：该款规定了市生态环境部门作为牵头主管部门，对VOCs污染防治实施统一监督管理。删除“主要负责工业源的污染防治监督管理”的语句，可以避免牵头主管部门职责范围过窄、形成监管空白；增加“牵头协调其他有关部门”的表述，有助于建立横向协同机制、明确生态部门牵头主管的定位。
（二）规范第三方治理主体相关要求
建议：在第八条【有序开展第三方治理】增设一款，充实细化对第三方治理主体资质、治理信息公开方式和信用管理机制等规范。理由：《条例》第八条本意为了解决我市第三方治理主体数量众多、良莠不齐、市场混乱的问题。如果《条例》鼓励第三方单位作为VOCs治理行为的主体，原则上应同时规定第三方单位的资质条件，以增强法规的明确性、防止误解和滥用，并应设置配套的信息公开、信用管理制度，确保实现立法目的。
（三）补充完善重点行业管理要求
《条例》在第二十一条【成品油管控】至第二十四条【机动车维修污染防治】对油品、洗染、机修等重点排放行业做了专项规定，但未涵盖家具制造等特色传统行业，建议：针对家具、制鞋等大量使用含VOCs的原料、涂料、粘料的传统行业特点，增加一条专项规定，促使其有效配合在线监测、严格落实废气和异味治理责任、促进其加快绿色原辅材料替代进程。理由：对于特色支柱产业同时又是重点排放行业，制定差异化的详细规定，有助于推动传统产业加快绿色转型进程。
（四）回应民生诉求加强异味治理
建议：在第二十八条【恶臭异味污染防治】中，针对污水处理厂、垃圾中转站、化工企业等重点单位，进一步明确恶臭异味判定标准，充实细化源头控制、废气收集、有效治理和监管监测的要求，加强信息公开，明确相应罚则，提高此条款可操作性。理由：恶臭异味是我市生态环境领域信访投诉比较集中的一类问题，反映了人民群众的急难愁盼。地方立法工作应坚持以人民为中心的发展思想，积极回应民生诉求，以良法善治增强人民群众获得感、幸福感、安全感。
（五）进一步充实并细化对应罚则
《条例》只设置了第二十九条一条罚则，内容完全依赖援引上位法，没有对违反《条例》的具体行为设置罚则。对属于特色条款的第八条【有序开展第三方治理】、第十一条【共性工厂建设】、第十九条【吸附剂管理要求】、第二十条【台账管理要求】等条款，上位法罚则的精度、力度不足，不利于《条例》落地实施。建议：从VOCs治理规律出发，配合特色条款规定，对第三方机构徇私舞弊、治理不当，共性工厂运营管理失职，以及违反吸附剂更换和台账管理要求等行为，规定具体罚则、确定裁量尺度、细化执法标准，强化震慑效果。理由：VOCs是重要的大气污染物，一旦管理不善，极易造成重大环境污染或安全生产事故，对社会和谐稳定和人民生命健康带来严重危害，必须在制度设计之初就严加管束。对于上位法无直接罚则的领域，地方立法应予补充，填补监管漏洞。行政处罚法第十二条允许地方性法规在上位法框架内对行政处罚的行为、种类和幅度作出具体规定。环境保护法第五十九条第三款明确规定“地方性法规可以根据环境保护的实际需要，增加第一款规定的按日连续处罚的违法行为的种类”，《国务院关于建立完善守信联合激励和失信联合惩戒制度加快推进社会诚信建设的指导意见》对信用惩戒也有明确授权。
（六）进一步精简篇幅、规范用语
建议：将第三条【核心定义】第二款关于“低挥发性有机物”的定义删除，理由：《条例》除第三条外，均未涉及低挥发性有机物管理内容。建议：将第十一条【共性工厂建设】第二款关于“共性工厂”的定义放在《条例》附则或是配套实施细则。理由：对属于名词、术语、一般概念的定义，按照《广东省人民代表大会常务委员会立法技术与工作程序规范》的规定，通常置于正文末尾术语附则部分。建议：将第七条【公众参与】第三款“公众应当自觉履行环境保护职责与义务，减少含挥发性有机物产品的消费和使用……”中的“公众”改为“公民”，“职责与义务”改为“义务”。理由：义务性条款中义务的主体应当明确，义务内容应当符合法律规定。“公众”并非明确的义务主体，参照环境保护法、省大气污染防治条例的义务性条款，此处改为“公民”更加明确。“职责”一般指向特定岗位主体，不宜与“公民”搭配。
以上意见，请予审议。
