关于《东莞市茅洲河流域协同保护规定

（草案）》的初审意见

——2025年6月27日在东莞市第十七届人民代表大会

常务委员会第三十二次会议上

东莞市人大常委会环境资源工委主任  吴 强

主任、各位副主任、秘书长，各位委员：

茅洲河起源于深圳，全长41.61公里，其上游29.73公里河段在深圳境内，下游至入海口11.88公里河段是东莞、深圳界河。2025年，按照省人大指导意见和市委决策，市人大常委会将《东莞市茅洲河流域协同保护规定》（以下简称《规定》）列入年度立法项目，与深圳市开展协同立法。5月12日，市政府以议案形式将《规定》提请市人大常委会审议。受主任会议委托，环境资源工委从必要性、合法性、可行性方面对《规定》开展初审。现将初审情况报告如下。

一、初审工作情况

在初审工作中，环境资源工委坚持党的全面领导，将市委和市人大常委会党组意图贯彻到初审全过程，以首次协同立法作为深化立法领域改革的切入点，紧扣粤港澳大湾区一体化建设的国家战略部署，立足区域协同立法创新实践，加强沟通协调，推动莞深两市在茅洲河治理上的规则衔接、机制对接。坚持两市立法工作协同，2024年以来，多次会同两市人大相关工委和政府相关部门召开务虚会、工作会，加强选题立项、内容形式及立法进度的协同；今年5月7日，郑国洪副主任与深圳市人大常委会裴蕾副主任座谈交流协同立法工作情况，5月20日，郑国洪副主任带队赴深圳调研，进一步协调立法工作进度、治理技术标准和联动监督方式。坚持科学民主依法立法，通过基层立法联系点、微信公众号、网站和报刊公开向社会征求意见；6月3日，郑国洪副主任召开初审座谈会，听取相关部门、立法专家、人大代表，以及镇街（园区）的意见建议。

二、制定《规定》的必要性

一是贯彻党中央决策部署的迫切需要。党的二十大提出“促进区域协调发展”；党的二十届三中全会对“探索区域协同立法”作出部署；《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》要求推动重要流域构建上下游贯通一体的生态环境治理体系；《粤港澳大湾区发展规划纲要》要求推进珠江三角洲河湖系统治理。茅洲河属于珠江三角洲水系，是国家和省监控严、环境污染负荷大、生态系统较脆弱、群众关注程度高的重要流域。莞深两市要从坚决拥护“两个确立”做到“两个维护”的高度，将党的决策部署、国家重大战略、人民群众期盼落实到茅洲河流域生态环境巩固提升成效上，以高质量协同立法护航高水平绿色发展。二是提升茅洲河治理法治化水平的迫切需要。莞深两市在“十三五”时期采取全流域统筹、多部门联动、大兵团作战模式推动污水管网和末端处理设施建设、深化跨界河流区域联防联控、健全流域环境风险预警响应体系，积累了茅洲河治理有效经验，但两市仍存在治理规划和政策措施协调不到位等难点痛点，亟待以改革思维、法治手段攻坚破解。莞深两市通过协同立法，可以将两市有效做法，上升为刚性法规制度，在法治框架内提升全流域保护工作的整体性、系统性、协调性。三是促进莞深经济社会高质量发展的迫切需要。东莞和深圳既是粤港澳大湾区重要节点城市和核心城市，也是生态文明建设示范区城市，迫切需要以协同立法为保障，以茅洲河协同保护为抓手，将生态优先、绿色发展、统筹协调、区域协同等原则法治化，使流域治理与保护等规划协调衔接，推动先进治污技术研发推广应用，加快传统产业绿色低碳转型，以高水平生态环境保护推动经济社会高质量发展。

三、制定《规定》的合法性

制定《规定》，在法律依据、立法权限、程序合规性上都符合我国现行法律体系要求，具备充分的合法性基础。一是符合立法形式、权限和程序要求。“规定”是地方立法常见形式，适用于对某一方面事项作局部或者专项规定的地方性法规，符合区域协同立法这一新型立法模式的需要；《规定》是对茅洲河流域协同保护的行为规范，属于“生态文明建设”事项范畴，符合《中华人民共和国立法法》第八十一条规定的地方立法权限；起草过程遵循《中华人民共和国立法法》《广东省地方立法条例》《东莞市制定地方性法规条例》规定，并经莞深两市充分沟通、协商一致；经过多次立法调研、专家论证和征求意见，由市司法局审查和市政府常务会议审议通过，依法提请市人大常委会审议，程序合法。二是依据及参考较为充分。《规定》起草主要依据了《中华人民共和国环境保护法》《中华人民共和国水法》《中华人民共和国水污染防治法》《中华人民共和国防洪法》《广东省环境保护条例》等法律、法规，参考了《排污许可管理办法》等部门规章和《水利部关于强化流域水资源统一管理工作的意见》等规范性文件，借鉴了珠海、中山两市前山河流域协同保护规定，以及四川、贵州、云南三省赤水河流域保护条例等外省市协同立法经验，并从莞深两市实际出发做了细化和补充。

四、《规定》的可行性

一是协同治理有基础。“十三五”时期，莞深两市共同攻坚推进茅洲河污染综合治理，实现茅洲河水质从劣五类跨越式改善并稳定达到四类水质目标，两市协同治理经验为协同立法提供了条件。二是经济技术有支持。莞深均为GDP过万亿城市，每年投入较多资金用于治水。在打好打赢茅洲河污染治理攻坚战过程中，形成了完善的厂网体系、有效的技术路线，锻炼了得力队伍，这为《规定》的制定和实施奠定了坚实的经济、技术和人才条件。三是社会公众有共识。茅洲河水质的改善和两岸人居品质的优化，让莞深两市的企业和群众都感受到绿水青山就是金山银山理念的真理力量，更加理解、支持和乐于参与茅洲河生态保护与修复工作，形成了共建共治格局。四是制度设计可操作。《规定》在莞深两市充分协商基础上，聚焦茅洲河流域协同保护目的，创设了联席会议制度和十二项协同保护机制，将两市协调联动经验制度化，符合两市工作实际，具有较强的可操作性。

五、意见建议

为进一步提升《规定》的可行性，根据初审调研和公开征求意见情况，经研究提出以下建议：

（一）根据工作逻辑调整条款顺序

建议与深圳市协商一致后，可以将第十一条【水生态修复】与第十二条【跨界河道保洁清淤协同】对调顺序。理由：按照“污染防治—河道治理—生态修复”的治理逻辑，水生态修复需以污染治理和河道功能恢复为前提，属于治理链条的末端环节，对调条款顺序后更具有技术合理性。

（二）准确界定群众自治组织职责

建议与深圳市协商一致后，可以将第四条【政府及部门职责】中“相关基层群众自治组织应当做好茅洲河流域保护的宣传教育工作”修改为“相关基层群众自治组织应当协助做好茅洲河流域保护的宣传教育工作”。理由：根据《关于印发<村（社区）依法履职事项清单>和<村（社区）协助政府工作事项清单>的通知》(东社通〔2025〕2号)要求，生态环境类的宣传教育属于村（社区）协助政府工作事项范围；《广东省环境保护条例》第四条第四款规定，“乡镇人民政府、街道办事处和基层群众性自治组织应当协助生态环境主管部门做好本区域的环境保护工作。”

（三）进一步保持与深圳的密切协同联动

目前，两市《规定》的第九条【联合污染防治】第一款，均规定了“推行雨污分流,统筹推进生活垃圾、生活污水收集和处理设施建设”等措施，但深圳市《规定》第一款末尾还提出了“提高城市生活污水集中收集率”的工作目标，我市该条款暂无此表述。建议进一步加强两市《规定》在主要制度、立法进度等方面的协同，根据我市实际情况，修改完善相关表述，以进一步增进共识，提升茅洲河保护合力。

以上意见，请予审议。