关于《东莞市城中村改造条例（草案）》
的初审意见
——2024年9月14日在东莞市第十七届人民代表大会
常务委员会第二十四次会议上
东莞市人大常委会环境资源工委主任 何伟光
主任、各位副主任、秘书长，各位委员：
以习近平同志为核心的党中央站在中国式现代化战略全局高度，对超大特大城市积极稳步推进城中村改造作出了重大部署。我市的城中村形成于快速工业化、城镇化进程中，这些老旧村落和村级工业园与城市边界模糊、形态杂乱、空间利用低效，成为东莞高质量发展中必须克服的短板。2023年以来，市委市政府贯彻党中央重大部署，大力推进城中村改造工作，并形成了相对稳定的改造导向及政策体系。2024年，市委从改革发展战略全局和推动实施“百千万工程”的高度，点题城中村改造立法，市人大常委会落实市委决策，及时将《东莞市城中村改造条例》（以下简称条例）列入年度立法项目。7月22日，市政府以议案形式将条例提请市人大常委会审议。按照立法工作计划，环境资源工委提前介入、广泛调研、深入论证，从必要性、合法性、可行性方面依法开展初审。现将初审情况报告如下。
一、条例初审工作情况
市人大常委会深入学习贯彻习近平新时代中国特色社会主义思想和党的二十届三中全会精神，坚持党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的立法工作格局，把握三个着力点依法行使立法权。一是高位组织推进，把好立法政治关。市人大常委会把制定条例作为打造“奋进‘百千万’ 代表在行动”品牌“八个一”工作部署的重要抓手。骆招群主任在全市立法工作会议、党的二十届三中全会精神宣讲报告会等场合，多次指导城中村改造立法工作。郑国洪副主任组织环境资源工委及相关部门召开立法咨询会、调研座谈会，了解城中村改造立法需求，聚焦关键条款提出意见建议，以高度的政治自觉、思想自觉、行动自觉，使党的大政方针、市委决策部署转化为具体条款，确保立法与改革相统一。二是坚持人大主导，把好立法质量关。环境资源工委与法工委协同联动，提前介入起草环节，共参加立法协调会、意见征询会、研讨论证会7次，围绕明确部门分工、平衡利益诉求等焦点问题提出建议，促使条例解决我市实际问题、体现东莞市情特色、防止部门利益固化、维护人民群众利益，不断提高立法质效。三是广泛征求意见，把好立法民意关。依托基层立法联系点、微信公众号、网络平台和报刊，广泛征求公众意见。郑国洪副主任组织召开3场条例初审座谈会，围绕工作流程核心条款进行审议，充分听取相关职能部门、立法咨询专家、各级人大代表，以及镇街（园区）的意见建议，共收集意见建议198条，将全过程人民民主贯彻到立法工作中，夯实立法民意基础。
二、制定条例的必要性
一是贯彻落实党中央决策部署的必然要求。党的二十届三中全会对进一步全面深化改革、推进中国式现代化作出重大部署，提出“坚持以制度建设为主线”等六条重大原则，把完善城乡融合发展体制机制，推进新型城镇化，促进产业升级、人口集聚、城镇发展良性互动，深化城市建设、运营、治理体制改革，建立可持续的城市更新模式和政策法规，作为推进中国式现代化的重要任务。国务院办公厅《关于在超大特大城市积极稳步推进城中村改造的指导意见》（以下简称国办意见）中明确提出城市人民政府要担负起城中村改造的主体责任。实施城中村改造是东莞推动城乡协调发展、集约布局、高效治理的重要抓手。制定《东莞市城中村改造条例》，规定城中村改造应坚持政府主导，市政府承担统筹城中村改造的责任，并从明确概念标准、划定部门职责、加强规划管理、确立实施路径等方面进行规范，是我市深入贯彻党中央决策部署，以立法创新填补制度空白，以法治思维破解深度城市化痛点的重要实践。
二是完成高质量发展首要任务的必然要求。东莞是千万人口的超大城市，土地面积小、开发强度大。只有向存量要增量、向低效要效益，才可能实现产业转型升级、城市能级跃迁。我市划定的405个城中村集中于市、镇中心区和松山湖、滨海湾新区等经济活跃、产业集聚区域。由于城乡融合、产村混杂，配套设施不足、公共服务不均、安全隐患较大、人居环境欠佳，成为治理难点和民意焦点，亟待改造提质。条例第二至第四条结合我市实际，界定了城中村改造适用范围，将改善人居环境、提升用地效率、促进产业转型作为改造目标，明确了政府主导等基本原则，有利于避免市场主导模式“吃肉留骨”的弊端，增强基本公共服务均衡性和可及性。条例对加强城中村改造规划、计划管理作出规范，并在第八、九、三十三条规定了资金要素支持方式。第二十一至二十五条、第三十七条等条款，对房地征收、分类补偿、留守户处置等事项作出规范。以法治方式化解城中村改造梗阻问题，有利于盘活存量资源、拓展产业空间、改善社会治理、重塑城市面貌，夯实高质量发展底气。
三是维护人民利益实现共同富裕的必然要求。良好的生态环境是最普惠的民生福祉，宜居宜业和美城乡承载着人民对美好生活的向往。条例第一条开宗明义提出立法目的是满足公共利益需要，第三、四条提出了消除安全隐患、改善综合环境等目标和公益优先等原则。第七条对组织村（居）民有序参与城中村改造，推进集体资产盘活利用和保值增值，促进集体经济发展作出规范。第十条、十八、二十一、二十八条等条款，对保障利害关系人知情、参与、表达和监督权，完善改造意愿征询机制，引导居民广泛参与作出了制度规范。以地方立法刚性制度约束，将发展全过程人民民主，保障人民当家作主，提高生活品质，推动共同富裕等目标要求，贯穿于城中村改造工作始终，有助于打造全面践行人民城市理念的东莞样本。
三、制定条例的合法性
一是符合立法权限和程序。条例是城中村改造行为规范，属于“城乡建设与管理”和“基层治理”范畴，符合《中华人民共和国立法法》第八十一条规定的地方立法权限。起草过程遵循《中华人民共和国立法法》《广东省地方立法条例》《东莞市制定地方性法规条例》规定，经过多次立法调研、专家论证和征求意见，由市司法局审查和市政府常务会议审议通过，依法提请市人大常委会审议，程序合法。
二是以上位法律法规为依据。条例起草主要依据了《中华人民共和国民法典》《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国城乡规划法》《国有土地上房屋征收与补偿条例》《广东省农村集体资产管理条例》等法律、法规，贯彻了国办意见精神，借鉴了《广州市城中村改造条例》《北京市城市更新条例》等外地立法经验，并从我市实际出发做了细化和补充。
四、提升条例可行性的意见建议
为了进一步提升条例可行性，确保立得住、行得通、真管用，根据我市城中村改造实际工作情况和收集到的意见建议，经过认真研究分析，提出如下修改建议：
（一）建议依法依规明确市、镇（街）、园区职责
条例第五条【政府职责】规定，市政府负责统筹、镇政府（街道办）负责组织实施辖区内城中村改造工作，园区管委会按规定职责做好辖区内城中村改造工作。但对于镇（街）“组织实施”改造工作的权责边界，以及园区管委会职责源自哪些主体作出的何种“规定”，需要进一步明确和细化。
建议：结合我市简政放权实际情况，认真梳理镇街（园区）实施城中村改造的具体事项和权限，在上位法框架内，进一步规范设置市政府、镇政府（街道办）和园区管委会职责，避免权、责、能力不匹配情况，确保形成工作合力。
（二）建议认真研究是否将城中村改造三类实施方式均纳入条例
国办意见将城中村改造实施方式分为“拆除新建”“整治提升”“拆整结合”三类，但未加详述。当前，我市尚未对三类实施方式制定政策性的实施导则和内容清单。在条例主体条款中，没有对三类实施方式分别设置工作流程和具体要求，整个条例也没有体现出三类实施方式的差别。
建议：鉴于当前三类实施方式的工作流程、政策措施尚待进一步优化完善，需进一步研究是否适宜在地方立法中规定三类实施方式及其程序。建议从缩小切口、提升实效考虑，先对“拆除新建”类改造方式进行立法，待今后政策条件成熟、三类实施方式逐步厘清后，适时修订完善条例。
（三）建议明确城中村改造主管部门
法的主管部门条款是立法中应予明确的重要条款。条例第六条【有关部门职责】虽然规定了市自然资源部门负责综合协调、管理城中村改造工作，对“拆除新建”类项目和“拆整结合”类项目的“拆除新建”部分实施指导；市住房城乡建设部门负责研究制定“整治提升”类改造相关政策、标准和规范，对“整治提升”类项目和“拆整结合”类项目的“整治提升”部分实施指导。但相关条款一是未规定一个明确的主管部门。二是两部门职责分工存在交叉。三是“指导”的含义模糊，责任内容不清，容易造成推诿。四是未规定“拆除新建”和“拆整结合”的拆、留建筑比例，基层难以据此精准分辨工作类型和主管部门。
建议：明确主管和协管部门、理顺部门职责表述，以保证条例的系统性、整体性、协同性，避免多头管理、权责不清。
（四）建议按城中村改造步骤规定简明的工作流程
条例关于城中村改造相关规划、计划、方案的规定过于繁复，工作流程不清晰。第十六条【规划体系】将市、镇（街）两个层级的城中村改造总体规划、详细规划要求合并在一个条款中，导致规划体系架构不清晰、规划内容要求笼统抽象。条例规定的计划、方案，层级较多、管控过严，不利于把握有利时机推进城中村改造。
建议：条例应遵循城中村改造程序的逻辑关系优化制度设计，通过理顺主要流程、确定工作内容、实施弹性管理，明确城中村改造程序和相关要求，使城中村改造工作环节简明流畅。
（五）建议精简“其他条款”
“其他条款”属于无法纳入前文所规定的工作流程，但对实施条例必不可少的内容，整体宜少而精。如第三十三条【税费优惠】属有助于实施城中村改造的制度设计。但目前条例第三十条至第四十条规定的“其他条款”，还包括【房屋管理维护责任】【保障性住房建设】【历史文化保护】等内容，篇幅约占条例的25%，体量过大、内容过泛。
建议：地方立法应该聚焦解决主要问题，简明扼要特色突出。鉴于房屋管理维护、保障性住房建设、历史文化保护等内容，已由其他法律法规进行规范，建议审慎斟酌是否需要纳入本条例。
（六）建议提高用语简明性、统一性
第一条规定立法目的是“为了满足公共利益需要”，第二条【适用范围】第三款规定“本条例所称城中村改造，是指以增进社会公共利益为目的”，第三条【改造目标】规定“城中村改造应当增进社会公共利益”。以上条款中“公共利益”和“社会公共利益”概念相近且重复表述，显得不够简洁，容易导致误解。
建议：酌情精简第一至第三条中的公共利益相近概念，并统一表述为“公共利益”。对于条例其他部分的表述，也宜遵循准确、严谨、平实、精炼的原则进一步优化。
以上意见，请予审议。
