关于《东莞市农村集体资产管理条例

（草案）》修改情况的报告

——2024年9月14日在东莞市第十七届人民代表大会

                  常务委员会第二十四次会议上

东莞市人大法制委员会副主任委员  赵文群

主任、各位副主任、秘书长，各位委员：

市十七届人大常委会第二十二次会议于2024年6月26日对《东莞市农村集体资产管理条例（草案）》（以下简称《条例》）进行了一审。会上，常委会组成人员提出了一些修改意见和建议。会后，法制委、法工委按照立法规程的要求，开展了以下工作：（一）根据常委会一审意见和市人大常委会的初审意见修改形成草案修改稿征求意见稿，发函征求部分市领导、市人大常委会组成人员、市人大代表、法制委员会委员、法工委组成人员、26名立法专家、市直相关单位、33个镇（街道、园区）、64个基层立法联系点和联络单位、市立法基地、市法学会等有关单位和人员的意见，并在东莞日报、东莞人大网公开向社会公众征求意见；（二）组成两个调研组赴樟木头镇、黄江镇、麻涌镇、望牛墩镇开展实地调研，并召开座谈会听取农林水务局、村（社区）、基层立法联系点以及基层人民群众等的意见；（三）多次召集市农业农村局等部门进行集中研究，讨论修改《条例》；（四）召开市人大法制委员会会议和提请常委会主任会议审议、讨论。

经过上述工作，我们共收集到234条意见，经过认真研究，采纳了109条，部分采纳13条，不采纳112条，形成了本次常委会会议审议的草案修改稿。草案修改稿共计42条，与草案相比，修改了36条，增加了4条，删除了3条。现将主要修改的情况以及其他需要说明的问题报告如下：

一、主要修改的情况

（一）关于股权管理的规定。一审意见及其他相关意见提出：东莞自2006年起实施农村集体经济股份合作制改革，确定了以“生不增、死不减”为原则的股权固化方式，这与2024年6月28日通过的《中华人民共和国农村集体经济组织法》关于因成员生育、结婚、收养或者政策性移民而增加的人员可通过成员大会确认为成员，依法享有参与农村集体经济组织经营管理权利的规定相抵触。此外，近年来，村民中的非股民因出生、新入户而增加，且对分配集体经济利益以及改革股权管理机制的诉求较为强烈。经研究，结合上位法和我市实际，我们在《条例》中规定可以通过股份合作形式将集体经营性资产进行量化，并且量化后的股权可依法继承、转让、赠与；同时，为兼顾新增集体经济组织成员的利益诉求，我们在《条例》中规定了增资扩股相关内容，为下来我市农村集体经济股权改革留有空间。

（二）关于市镇两级政府、市农业农村部门以及相关部门职责的规定。一审意见及其他相关意见提出：《条例》部分条款涉及多部门，对各部门职责的规定不够明确具体。经研究，根据我市实际，将市人民政府、镇人民政府（街道办事处）职责分别作出规定；并且根据三定方案，明确市农业农村部门统筹全市农村集体资产管理的职责；此外，结合集体资产管理机构的法律地位和立法技术规范要求，在《条例》中删除了关于市、镇农村集体资产管理机构的职责规定。

（三）关于推动乡村振兴战略、“百千万工程”实施的规定。有意见提出：为更好落实乡村振兴国家战略，推进“百千万工程”和生态文明建设等重点工作，发挥好农村主战场、主力军作用，建议增加“百千万工程”、绿美东莞生态文明建设等内容。经研究，在《条例》第六条第四款中明确：农村集体经济组织应当实施乡村振兴战略，推动“百县千镇万村高质量发展工程”，支持所在村公共设施的建设、管护等公益事业，开展农村人居环境整治、美丽乡村和绿美东莞生态文明建设等工作。

（四）关于确认农村集体经济组织成员的规定。有意见提出：《条例》未对农村集体经济组织成员以及股东进行区分，容易出现将“成员”解读为“股东”的情况，建议对“成员”进行定义，并对农村集体经济组织成员的界定标准、认定程序作出具体规定。经研究，《中华人民共和国农村集体经济组织法》已明确了农村集体经济组织成员的定义、范围、界定标准，《条例》不宜作重复规定，可以在《条例》第十二条中强调成员身份需通过成员大会确认、成员名册需按规定备案等事项，并明确市农业农村部门可通过以制定或组织实施示范章程的形式指导成员确认工作。

（五）关于收益分配的规定。一审意见及其他相关意见提出：建议对农村集体资产的收益分配顺序、程序进行优化调整，收益分配方案应向全体成员公开；考虑到集体经济下行时，农村基层保分红、保稳定的压力较大，建议《条例》适当预留口子，允许镇街在特定情况下少提、缓提或不提公积公益金。经研究，将《条例》第二十七条和第二十八条进行整合，作为第二十六条，并在该条款中明确：按照以提取公积公益金、向成员分配收益以及其他的顺序来分配；同时明确收益分配方案的分配范围、比例等重要事项，并增加了应当向全体成员公示、报镇人民政府（街道办事处）同意以及成员大会或者成员代表大会审议通过的内容。

（六）关于成员诉求处理和异议救济的规定。一审意见及其他相关意见提出：要借鉴新时代“枫桥经验”，加强农村集体资产管理工作，建议成员诉求处理和异议救济在向所在镇人民政府（街道办事处）反映前应先向农村集体经济组织提出，由理事会或者监事会调查处理；建议明确“可以适当延长时间”的具体期限。经研究，在《条例》第二十五条中明确：成员认为农村集体经济组织违反农村集体资产管理有关规定的，可以先向农村集体经济组织提出，理事会、监事会或者监事应当调查处理，并将相关情况反馈申请人。农村集体经济组织理事会、监事会或者监事不处理，或者申请人对处理结果有异议的，可以向所在镇人民政府（街道办事处）反映，镇人民政府（街道办事处）应当在接受申请之日起六十日内调查处理，并将相关情况反馈申请人。情况复杂的，可以适当延长时间，但延长期限不得超过三十日。

（七）关于完善法律责任的规定。一审意见及其他相关意见提出：《条例》关于法律责任内容过于精简，建议进一步细化、完善，明确相关部门对于违反规定人员的实质性处置措施，增强《条例》的可操作性和权威性；要加强农村集体资产管理，堵塞漏洞，防范风险，把廉政要求明确提出来。经研究，根据实践需要，在《条例》中增加农村集体经济组织理事会、监事会成员和有关管理人员违反规定的具体情形及对应的法律责任；同时，增加市农业农村部门、其他有关部门、镇人民政府（街道办事处）及其工作人员的相关法律责任条款。

二、其他需要说明的问题

关于新型农村集体经济形态和高质量发展多元化模式的规定。一审意见及其他相关意见提出：新型集体经济形态和高质量发展多元化模式的规定具有前瞻性，建议结合东莞实际，探索更多可行的模式和内容，并制定出台具有操作性的指导意见及实施细则。经研究,《条例》第二十三条、第二十四条梳理了国家、省以及东莞关于发展新型农村集体经济的相关政策措施，并作出原则性、指引性规定。同时，考虑到相关政策种类多、互相存在交叉，而且政策更新较快的情况，较难作出具体的制度设计。下来，将对照上位法、各相关部门三定方案以及相应的政策措施作深入研究，进一步修改完善。

此外，我们还对《条例》作了一些文字修改，对一些条款的顺序进行了逻辑性的调整。

法制委员会认为，草案修改稿与法律、行政法规不抵触，建议提请本次市人大常委会会议审议。

以上报告和草案修改稿，请予审议。