——2024年6月26日在东莞市第十七届人民代表大会

                          常务委员会第二十二次会议上

东莞市人大常委会农村农业工委主任  张志强

主任，各位副主任，秘书长，各位委员：

《东莞市农村集体资产管理条例》是市人大常委会2024年地方性法规审议项目。4月30日，市政府向市人大常委会提交了《东莞市农村集体资产管理条例（草案）》（以下简称《条例（草案）》）的议案。受主任会议委托，农村农业工委负责《条例（草案）》的初审工作。

农村农业工委根据《立法法》和《东莞市制定地方性法规条例》的要求，坚持依法立法、为民立法、开门立法和精准立法原则，按照前瞻性、广泛性、针对性的工作方针，严格依照立法程序开展初审调研。一是提前介入，积极参与法规起草修改。农村农业工委打破以往进入初审环节才介入的模式，积极参加立法可行性调研、立法起草和立法论证会，全过程跟进法规起草情况，充分发挥人大在立法工作中的主导作用。二是开门立法，贯彻落实全过程人民民主。农村农业工委坚持以习近平总书记关于全过程人民民主重要论述为指导，通过多形式、多渠道、多层次广泛听取各方面的意见建议。5月8日至6月8日，通过《东莞日报》、东莞人大立法专网向公众征求《条例（征求意见稿）》意见；向市直单位、农村农业工委委员、东莞理工学院立法基地、立法专家、四级人大代表、镇街基层立法联系点书面征求意见；截至目前，我们共收回意见建议182条。三是突出关键,注重倾听基层立法意见建议。根据《条例（草案）》的内容和农村集体资产管理工作的实际，分片区安排了4场座谈会，有重点、有针对性地听取了80个村（社区）的意见建议，并注重发挥基层立法联系点和联络单位作用，广泛收集群众的意见建议。四是科学立法，面对面听取职能部门、专家等建议。在常委会分管领导的带领下，召开了职能部门及立法专家座谈会，听取《条例（草案）》的必要性、合法性、可行性和条例内容的意见建议，有效发挥职能部门和立法专家的专业支撑作用。农村农业工委将各方意见建议汇总、整理、分析，对《条例（草案）》进行了初审，并对重点条款和争议焦点进行深入研究，形成初审意见如下：

一、制定《条例》的必要性

一是贯彻落实习近平新时代中国特色社会主义思想的具体工作。习近平总书记指出：“发展集体经济是实现共同富裕的重要保证”“要建立健全集体资产各项管理制度，完善农村集体产权权能，发展壮大新型集体经济”。二是推动我市农村集体经济高质量发展的需要。我市经济结构特殊，村组集体经济发达，全市农村集体资产体量大，在全省农村集体资产总量中占比重，但面临村、组集体经济组织监管不足，以及集体资产未能充分盘活等问题。《条例》的出台有助于构建农村集体经济发展的长效体系。三是为我市农村集体资产经营管理和发展壮大提供法治保障的需要。我市在推动集体资产管理和集体经济发展工作取得积极成效，多项管理措施走在全省乃至全国前列，积累丰富的经验同时也形成了一定的东莞特色，及时总结我市在农村集体资产管理工作方面的成功经验，并入法入规，有助于进一步巩固我市农资管理工作的成果。  

二、《条例（草案）》的合法性

一是符合立法权限。根据《立法法》《广东省地方立法条例》《东莞市制定地方性法规条例》的规定，农村集体资产管理属于基层治理的事项范畴，符合有关地方立法权限的规定。二是符合立法程序。《条例（草案）》的起草过程依照《立法法》、《广东省地方立法条例》和《东莞市制定地方性法规条例》规定的立法程序，起草部门依法多次公开征求社会公众、相关部门、立法专家的意见建议，形成送审稿。送审稿经市司法局审查，市政府常务会议审议通过后，提请市人大常委会审议，程序合法。三是符合上位法规定。《条例（草案）》以《乡村振兴促进法》《广东省农村集体资产管理条例》等法律法规为依据，参考了相关政策性文件要求，以及参考基他地方性法规、部分较大的市规范性文件经验，吸收《农村集体经济组织法》立法最新成果，其立法依据充分，与现行法律法规不抵触，与国家最新立法方向相协同。

三、《条例（草案）》的可行性

《条例（草案）》全文共七章四十一条，包括总则、产权管理、治理机制、资产经营、收益分配、指导监督和附则。立法目的明确，内容表述相对完善，条款制度设置、措施合理可行。一是构建农资管理模式。条例（草案）》构建了党建引领，以及村组集体经济组织在市镇统筹下共治的管理模式，解决了村组集体经济组织监管困难的问题。二是创新农资管理机制。《条例（草案）》专章规定集体经济组织的治理机制，同时对新型集体经济形态和多元化发展模式进行了规定，契合乡村振兴战略和“百千万工程”。三是明确收益分配原则。《条例（草案）》第五章专章规定收益分配制度，确保了集体收益依法、分配规范。

总体而言，《条例（草案）》立法目的明确、程序内容合法，条款制度设置较为全面，内容较为完善，措施合理，符合必要性、合法性和可行性的原则要求。

四、关于《条例（草案）》的修改建议

（一）探索“新路子”，推动新时代农资管理工作高质量发展

要贯彻新发展理念，落实乡村振兴战略和 “百千万工程”相关精神，认真分析社会变革和新形势下群众观念意识变更带来的一系列管理的难题和发展瓶颈，以改革思维探索管理新办法，破解发展中的新问题，建议进一步完善《条例（草案）》第二十三条【新型集体经济形态】和第二十四条【高质量发展多元化模式】内容。要进一步理顺管理主体权责，《条例（草案）》部分条款中对法律责任主体的规定不够明确具体，如第八条【资产确权】规定“有关部门”作为责任主体，可能会导致法律实施过程中出现困难和争议。部分条款涉及多部门时，建议条款细化部门分工，完善联动协调机制，确保各部门和镇村之间的有效沟通和协作。要突出基层治理新特质，习近平总书记提出，要在加强基层基础工作、提高基层治理能力上下更大功夫。农村集体资产管理工作是我市加强基层治理能力现代化建设的重要一环，要充分借鉴新时代“枫桥经验”，做到小事不出村，大事不出镇，矛盾不上交，就地化解，建议《条例（草案）》第三十七条【成员诉求处理与异议救济】中“可以向所在镇人民政府（街道办事处）反映”，修改为“应当先向农村集体经济组织提出，由理事会或者监事会调查处理。集体经济组织不处理或者对集体经济组织处理结果有异议的，可向所在镇人民政府（街道办事处）申请核查”；明确是以“接受”还是“接到”诉求申请之日起开始办理，以及“可以适当延长时间”的具体期限，以减少流程的模糊地带。

（二）牵住“牛鼻子”，回应群众关切的痛点难点堵点问题

通过调研发现，我市集体资产管理面临着一些突出问题，如单一的物业收租模式与可持续高质量发展、新增成员与股权固化、规范管理与效率等矛盾。建议认真研究社会各界所提出的意见建议，在立法权限许可的范围内，要敢于回应群众的关切，大胆探索解决问题的法治途径，做到有用、能用、好用。可持续、高质量发展方面，建议丰富《条例（草案）》中对农村集体经济组织创新经营模式的鼓励和指导条款，以激发农村集体经济的活力。如第十三条【发展留用地】建议发展留用地在满足国土空间规划的同时还要满足可使用的其他要求，以激发村集体参与“工改工”和城中村改造的动力；第十五条【税费减免】建议充分考虑村社区不同于一般企业，既要承担公共服务，还要负责基层治理等工作，建议在符合法规的情况下，探索增加税收返还或奖励的条款。股权固化方面，“生不增、死不减”的股权固化方式运行20多年后，与现行开放的户籍制度产生了一定的矛盾，给基层治理带了困难，要探索以立法方式深化股权改革，建议在《条例（草案）》中增加成员履行的权利和义务；增加股份继承、内部流转、增资扩股等方面内容，或增加“扩大公共福利发放的享受对象范围”条款，让新生人员依法分享村集体发展带来的红利，维护基层稳定。规范管理与效率方面，第十七条【授权机制】建议明确重大事项的范围，同时增加成员授权他人出席成员大会的方式，以确保成员大会顺利召开。不少农村集体组织负责人反映资产上平台程序繁琐，时效性有待提高，建议在《条例（草案）》第十四条【不动产登记历史遗留问题处理】、第二十五条【资产交易监管机制】、第二十六条【资产交易服务保障】中认真考虑历史遗留问题的物业、土地难上，甚至无法上平台问题，进一步完善资产交易的审批流程，提高工作效率。建议《条例（草案）》中增加不良资产快速处置的条款，以提高资产盘活效率。

（三）开准“好方子”，增强地方立法的针对性、实效性

要考虑特殊情况，条例应具有一定的灵活性，以适应不同地区、不同类型农村集体资产的特殊情况。建议《条例（草案）》要充分考虑地区差异，允许一定程度的灵活性，以适应不同农村集体经济组织的实际情况，如莞城是我市唯一政经分离的镇街，要充分考虑其特殊性。建议第二十八条【收益分配程序】考虑集体经济下行时农村基层保分红、保稳定的压力，适当预留口子，允许镇街在特定情况下少提、缓提或不提公积公益金。要加强队伍建设，建议《条例（草案）》增加加强基层队伍建设条款，建立健全集体财产监督管理服务体系，配备与集体财产监督管理工作相适应的专业人员。要完善奖励和惩罚机制，建议进一步完善《条例（草案）》第七条【考评激励】、第三十条【薪酬与奖励】中关于奖励机制的内容，探索建立多元化奖励措施，做到精神奖励和物质奖励相结合，同时也要完善法律责任。《条例（草案）》要明确违反规定的法律责任和处罚措施，确保农资管理工作的严肃性和实效性。增加入编农村干部薪酬规范：对于入编后仍继续担任农村干部的，经农村集体经济组织成员代表大会表决通过，并经镇（街道）主管部门同意，可根据其对集体经济发展的贡献度，按照“就高原则”在集体经济组织领取部分绩效工资。要保障法规的明确性与可操作性，条例的明确性直接影响到其实效性，建议《条例（草案）》对于农村集体资产的定义、管理职责、交易规则等关键内容进行更细致的阐述，减少“有关” 、“相关”等模糊表达。

此外，《条例（草案）》中部分条款的内容、定义、文字表述还需作进一步斟酌、优化、统一，如第十六条、第十七条、第三十六条中称“成员代表大会”，但第二十八条中称“成员代表会议”，前后表述不一致。第二十条第三款中“成长性良好的企业”建议改为“成长性良好的实体企业”，第五款“引导农村集体经济组织参与优势特色产业集群、……等产业融合发展项目”中增加参与“镇村工业园改造”。第二十九条不可分配收益中关于租金、土地款不得直接分配给成员的表述，容易引起是否颠覆现行操作的歧义，建议斟酌修改等。

    以上意见，请予审议。