——2021年6月24日在市第十六届

人大常委会第四十七次会议上

市人大常委会监察司法工委主任 伍志鸿

主任、各位副主任、秘书长、各位委员：

《东莞市电动自行车管理条例》（以下简称《条例》）是市人大常委会2021年地方性法规审议项目。根据立法计划安排，市政府于5月以议案的形式向市人大常委会提请审议《东莞市电动自行车管理条例（草案）》（以下简称《条例（草案）》），主任会议将《条例（草案）》交由监察司法工委进行一审的初审。

监察司法工委坚持依法立法、为民立法、开门立法、精准立法，从2020年开始提前介入立法工作，9月赴湛江、阳江市考察学习电动自行车立法工作；10月，对涉及电动自行车的代表建议进行重点督办；同年，协助市人大代表政法专业小组对我市电动自行车管理情况开展专题调研。2021年，5月赴江西省南昌、抚州市考察学习；6月到东城街道、厚街镇和塘厦镇开展立法调研。同时，利用人大立法专网、东莞日报、莞香花开公众号等媒体广泛征求各方意见，目前，共收集建议104份419条。在充分调研和广泛听取意见的基础上，监察司法工委对各方面提出的意见建议进行梳理，认真研究，形成初审意见，现报告如下：

一、制定《条例》的必要性

一是提升城市交通管理品质的必然要求。东莞既是机动车保有量大市，又是电动自行车生产和使用大市。交警支队提供的数据，截至今年5月底，全市机动车保有量超过350万辆，全省排名第二；广东省电动车商会提供的数据，全市共有售卖电动自行车商铺1100间，电动自行车保有量估计有210万辆，其中符合新国家标准电动自行车80万辆。由于历史的原因，我市城市交通基础设施的规划建设和交通管理水平相对滞后，机动车和电动自行车保有量的快速增长，在方便了人民群众出行的同时，也加剧了“车与路”以及停车充电设施供需之间的矛盾，给交通秩序管理和城市市容管理带来巨大压力。我市尚未建成完善的慢行系统，路权设置和分配的不合理，致使部分路段电动自行车无路可走；有些驾驶人特别是外卖快递小哥，交通安全意识薄弱，驾驶电动自行车随意占用机动车道、闯红灯、逆向行驶、超速行驶；违规、不合标的车辆在路上行驶随处可见；符合规范要求的停放充电场所较少，大量电动自行车占用人行道违规停放，严重阻碍行人通行，影响我市的城市形象。目前国家和省尚未出台专门针对电动自行车管理的法律法规，执法部门无法可依，管理手段欠缺，电动自行车充电停放乱象、交通违法等已成为城市治理的“痛点”和“难点”。

二是压减交通和消防安全事故的客观需要。2018年至2020年，涉电动自行车交通事故分别为1270宗、1094宗、1429宗，分别造成103人、99人、130人死亡。今年1至5月份，涉电动自行车交通事故发生513宗，已造成49人死亡。在整体道路交通事故死亡人数稳步下降态势下，电动自行车造成的死亡人数却呈逆势增长态势。2020年，电动自行车引发的火灾共105起。今年1至5月份，涉电动自行车火灾共60起。近三年共造成两人死亡。通过立法，减少交通和安全事故的发生，依法保障人民群众的切身利益。

三是回应人民群众关切的现实需求。近年来，电动自行车引发的社会问题日益突出，社会上立法的呼声日益高涨，连续两年的市人代会上，多名代表提出对电动自行车加强管理和进行立法，建议通过立法解决电动自行车管理的各种问题。

四是实施新国标的具体举措。2019年，电动自行车新强制性国家标准《电动自行车安全技术规范》（GB17761-2018）正式实施。国家市场监管总局、工业和信息化部、公安部联合下发了《关于加强电动自行车国家标准实施监督的意见》（国市监标创〔2019〕53号），要求各地公安机关对电动自行车进行登记上牌，尚未实施登记上牌管理的省（区），要提请政府建立电动自行车登记管理制度。通过制定和实施《条例》，依法推动从根本上解决电动自行车管理的各种问题，是提供安全、有序、高效道路通行环境的重要手段，对提升城市治理能力和治理水平，保障人民群众生命和财产安全，维护社会和谐稳定均具有重要的现实意义。因此，很有必要制定《条例》对电动自行车管理予以规范。

二、《条例（草案）》合法性

根据《中华人民共和国立法法》《广东省地方立法条例》《东莞市制定地方性法规条例》的规定，电动自行车管理属于城乡建设与管理的事项范畴，符合有关地方立法权限的规定。

《条例（草案）》的起草过程依照《中华人民共和国立法法》《广东省地方立法条例》和《东莞市制定地方性法规条例》规定的立法程序，依法多次公开征求社会公众、相关部门和立法专家的意见建议，充分反映社情民意，符合民主立法、科学立法的要求。

《条例（草案）》以《中华人民共和国道路交通安全法》《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》《中华人民共和国消防法》《中华人民共和国产品质量法》《中华人民共和国道路交通安全法实施条例》《广东省道路交通安全条例》等法律为立法依据，以《市场监管总局 工业和信息化部 公安部关于加强电动自行车国家标准实施监督的意见(2019)》《国务院安委办关于开展电动自行车消防安全综合治理工作的通知》为重要参考依据，并借鉴了7个省市立法成果，其立法依据充分，与现行法律法规不抵触。

三、《条例（草案）》可行性

《条例（草案）》结合东莞实际，坚持问题导向，进一步明确细化上位法有关规定，与《东莞市出租屋治安与消防安全管理条例》有效衔接，完善有关配套制度。其中，对电动自行车的界定、政府及其部门和社会各方主体的职责作了进一步明确；对生产和销售管理、登记管理、道路通行管理、停放充电管理、法律责任等分章作出具体规定。

（一）营造多方共治的治理格局

《条例（草案）》明确了政府及其部门、园区镇街及其村居委会、社会团体、行业组织和企业等各方的职责，规定了电动自行车相关企业主体责任等，融合多方力量，建立协同管理体制机制，强化主体责任，实现电动自行车全过程治理，推动完善协同共治格局。

（二）加强配套设施建设

一是加强道路通行保障。科学合理设置和分配路权，确保电动自行车有路可行，是条例有效实施的先决条件，也是在条例起草和征求意见时各方讨论的焦点。《条例（草案）》明确道路主管部门应当会同公安机关交通管理部门合力规划非机动车道，建设方便电动自行车通行的设施，为电动自行车通行提供条件；有条件的城市道路，机动车道与非机动车道应当设置隔离设施或者隔离警示标志；要求新建、改建、扩建城市道路，应当按照规划合理设置非机动车道。目前，交通运输局已组织各镇街（园区）开展非机动车道的情况摸排和制定规划建设方案，结合已有绿道，通过补划、新划、机非共板隔离等措施，快速实施一批连续、平顺的非机动车道。二是加强停放、充电场所建设。要求客流量大的站点和人员流动较多的场所，配套规划、建设非机动车公共停车场地；公共办公场所和居民住宅区应当设置电动自行车集中停放、充电场所和充电设施。

（三）强化源头管理

《条例（草案）》从电动自行车生产、销售环节入手加强规范管理，明确在本市生产、销售的电动自行车及充电器、蓄电池等零部件应当符合国家相关标准，并进行强制性产品认证。从源头减少涉电动自行车交通和消防安全事故隐患，进一步规范市场竞争秩序，填补电动自行车在生产、销售、电池回收等环节的管理漏洞，切实保障电动自行车消费者的生命财产安全。

（四）树立安全理念

一是规范电动自行车驾驶、载人、载物，如驾驶人年满十六周岁；驾驶人和乘坐人员佩戴安全头盔；禁止醉酒或者服用国家管制的精神药品或者麻醉药品后驾驶；禁止载客营运等。二是规范电动自行车停放管理。明确规定电动自行车禁停区域，如严禁机动车道、非机动车道、人行道、机动车停车位、消防通道等停放电动自行车。

（五）坚持处罚与教育相结合

《条例（草案）》明确了电动自行车交通违法行为以及相关单位、企业主体等不履行电动自行车管理义务的法律责任。同时，对违反道路通行规定的电动自行车驾驶人，自愿接受安全学习教育或者协助维护交通秩序的，可以给予口头警告，免于罚款处罚。进一步优化完善容错机制，加强释法说理，用足用好宣传教育手段，引导群众自觉尊法学法用法守法。

总体而言，《条例（草案）》立足我市电动自行车管理的实际，内容合法、尺度适当，制度设计兼顾各方利益诉求，基本可行，符合必要性、合法性和可行性的要求。

四、对《条例（草案）》的修改建议

根据征求意见反馈和立法调研情况，结合我市电动自行车管理工作实际，对《条例（草案）》提出以下修改意见和建议。

（一）关于过渡期设置

2007年8月15日，经省政府同意和市人大常委会作出相关决议，我市正式实施“禁电”政策，但近年来电动自行车刚需强烈，政策实施效果一直不理想，目前既有符合新强制性国家标准的，也有大量不符合新标准的电动自行车上路行驶。国家市场监管总局、工业和信息化部、公安部联合下发了《关于加强电动自行车国家标准实施监督的意见》（国市监标创〔2019〕53号）中明确规定要稳妥解决在用不符合新标准的电动自行车。各地市场监管、工业和信息化以及公安部门要积极提请党委政府综合施策，引导在用不符合新标准的车辆逐步退出。我们认为，将所有的电动自行车依法纳入规范管理是必要的，是提升我市城市品质的必然要求，但在用不符合新标准的电动自行车涉及面广，且使用者多为低收入群众以及快递、外卖、代驾等行业从业人员，如全部一次性短期内淘汰，不予上牌，不能上路行驶，容易引发社会矛盾，影响社会稳定。因此，建议在条例中增设过渡期，对不符合新标准的电动自行车发放临时号牌，加强管理，在过渡期内逐步引导其退出，以实现新标准与旧标准平稳过渡。湛江、南昌、抚州等市均设置了过渡期，实现了平稳过渡。

（二）关于违法失信惩戒

根据《广东省社会信用条例》《关于进一步完善失信约束制度构建诚信建设长效机制的指导意见》（国办发〔2020〕49号）精神，一是要准确界定信用信息和严重失信主体名单认定范围，合理把握失信惩戒措施，坚决防止不当使用甚至滥用。二是要根据失信行为的性质和严重程度，采取轻重适度的惩戒措施，防止小过重惩。个人道路交通违法造成交通事故一般较为轻微，建议斟酌该项措施是否存在将失信行为泛化和扩大化的问题。

（三）关于载人条件

《条例（草案）》第二十八条规定：市区道路上不得载人；其他道路上载人不得超过一人。鉴于东莞不设区，“市区道路”与“其他道路”在实践中难以区分。建议对表述作进一步探讨，增强条例可操作性。

（四）关于加强宣传教育

《条例（草案）》全文只在第八条规定居民委员会、村民委员会对电动自行车停放管理、消防安全管理和使用安全宣传教育义务，没有规定其他国家机关、企事业单位、组织对电动自行车文明驾驶宣传教育义务。同时，建议增加公安交通管理部门在办理登记上牌前，对申请人进行安全教育的条文。

（五）关于条文表述问题

1.《条例（草案）》第十三条第三款规定“在销售现场明示或主动告知消费者电动行车登记上牌的期限、所需资料及办理方式。”“电动行车”应改为“电动自行车”；

2.《条例（草案）》第二十八条规定“（五）载物高度……后端不得超出车身车身0.3米……”应改为“……不得超出车身0.3米……”；

3.《条例（草案）》第四十六条规定了违反乱停乱放行为的法律责任，“违反本条例第三十五条、第三十六条规定”，但第三十五条是对充电设施和充电区域建设进行规范，不涉及违反乱停乱放规定；

4.《条例（草案）》第四十七条“违反本条例第三十四条第二款、第三十六条第二、三项、第三十九条规定”，第三十六条没有第二、三项；

建议《条例（草案）》在有关文字表述方面再作进一步修改完善。

以上意见，请予审议。