——2020年11月10日在市十六届
人大常委会第三十七次会议上
市人大常委会环境资源工委主任 何伟光
主任、各位副主任、秘书长， 各位委员：
自2018年起，《东莞市户外广告设施和招牌设置管理条例》（以下简称《条例》）被列入市人大常委会立法项目。两年来，我们遵循科学立法、民主立法、依法立法原则，把握立法主导权，开展了以下工作：一是加强立项主导。于2018年11月23日，参加了《条例》专题立项论证会，围绕市委提升城市品质的决策部署和安全宜居的民生诉求，以户外广告和招牌（以下简称户外广告）管理工作存在的问题为导向，会同市人大法制委、相关部门和专家研究《条例》立项工作。二是加强起草主导。提前介入《条例》起草工作，强调立法质量要求，多次组织市城市管理综合执法局等部门赴福州、厦门、佛山、中山、重庆、成都等城市学习户外广告管理和立法经验，督促协调推动《条例》起草工作。三是加强审议主导。2020年，市城市管理综合执法局形成了《条例》草案，经7月2日召开的市政府十六届第122次常务会议讨论通过后，于8月12日提请市人大常委会审议。受常委会委托，环境资源工委负责《条例》的一审工作。我们通过挂网登报公开征求社会意见，并召开3场立法座谈会，征求立法专家、人大代表、工委委员、市直部门、镇街园区和广告行业、企业代表的意见建议。结合收集到的100条意见建议，紧扣部门权责划分和民生权益保障方面的制度设计，对《条例》必要性、合法性、可行性进行了重点审议。现提出初审意见如下：
一、制定《条例》的必要性
（一）是建设“湾区都市、品质东莞”的必然要求
户外广告是展现城市品质和文明程度的重要载体。我市户外广告管理存在规划滞后、管理缺位、设置不规范、不安全、不美观等突出问题，拉低了城市品质。若要把握“三区叠加”重大历史机遇，补短板、强弱项，构建高质量发展机制体制，就必然要通过制定《条例》，依法规范户外广告规划和管理，为改善人居环境和城市景观，建设“湾区都市、品质东莞”提供法治支撑。
（二）是维护人民生命和财产安全的迫切诉求
近年，台风暴雨等恶劣天气多发，东莞及国内其他城市均发生过户外广告掉落造成财产损失或人员伤亡的事故，引起社会对户外广告安全问题的强烈关注。现存大量户外广告质量参差不齐、维护水平不一，安全隐患突出，威胁着公共安全。迫切需要通过制定《条例》，建立户外广告长效管理机制，完善公共安全保障体系，让城市环境更有序、更安全、更优美。
（三）是依法规范和加强户外广告管理的现实需求
由于《中华人民共和国广告法》、《中华人民共和国城乡规划法》《城市市容和环境卫生管理条例》等上位法律法规对户外广告管理主体、职责、依据、标准和法律责任没有详细规定，不具有可操作性。随着《广东省户外广告管理规定》的废止，户外广告监管执法一时无法可依、无章可循。因此，制定《条例》对部门职责、技术规范、管理程序、安全维护等方面做出规定，是我市大力建设法治政府，严格规范行政执法，提高户外广告管理法治化水平，引导广告行业有序发展的现实需要。
二、《条例》的合法性
一是符合立法权限。根据《中华人民共和国立法法》《广东省地方立法条例》《东莞市制定地方性法规条例》的规定，户外广告管理属于城乡建设与管理范畴，符合地方立法权限。
二是符合立法程序。《条例》起草过程符合《中华人民共和国立法法》《广东省地方立法条例》《东莞市制定地方性法规条例》规定。起草单位多次组织立法调研和专家论证，广泛征求社会公众、相关部门和立法专家意见。《条例》送审稿经市司法局审查和市政府常务会议审议通过后提请市人大常委会审议，程序合法。
三是符合上位法规定。《条例》与《中华人民共和国广告法》《中华人民共和国城乡规划法》《中华人民共和国公路法》《中华人民共和国行政许可法》《广东省公路条例》等上位法不相抵触，还参考了《城市户外广告设施技术规范》等部门规章，并借鉴了其他省市户外广告管理中的有效制度。
三、《条例》的可行性
一是管理职责较为明确。确定了城市管理综合执法部门的主管职责以及交通运输、自然资源等部门的管理职责。规定了镇人民政府（街道办事处）可受委托行使户外广告管理职责，使管理重心下移，管理体系更科学。明确了广告行业协会的自律责任，利于集聚社会力量共建户外广告管理秩序。
二是制度体系较为完善。建立了覆盖规划编制、技术规范、设置管理、安全维护等各个环节的系列制度。规定了户外广告规划编制部门的职责、权限及规划内容。对大型、中小型户外广告、招牌和临时户外广告设施、宣传品分别规定了简明适度具体的管理程序。明确了户外广告设置主体的维护、管理责任，设定了日常维护和安全检测制度，利于及时排除安全隐患。
三是对法律责任追究做出明确规定。规定了对户外广告的查封、扣押、强制拆除、罚款等措施，以及对存在安全隐患的户外广告进行拆除的代履行措施，利于行政机关履行监管职责，规范户外广告设置行为，维护人民生命财产安全。
总体而言，《条例》立法目的明确、内容合法、结构清晰、尺度适当，符合必要性、合法性和可行性要求。但《条例》仍有不够完善的地方，还需作进一步修改。
四、对《条例》的修改意见和建议
（一）体现绿色发展理念
良好生态环境是全面建成小康社会的重要体现。地方立法应该引领推动形成绿色生产生活方式，不断满足人民日益增长的优美生态环境需要。户外广告在全生命周期内，难免产生固体废弃物或声光污染，因此对户外广告的管理也应遵循绿色发展理念。建议在第五条
【设置原则】中，增加“绿色环保”原则，提倡采用低碳、环保、绿色的新技术、新材料、新工艺，推动户外广告品质化、绿色化，并根据城市商业、住宅、生态功能区域的不同环境要求，对户外广告的声、光、材质等标准做出不同规定，提高户外广告管理的绿色化、精准化水平。
（二）进一步理顺管理主体权责
1.第四条【部门职责】规定的交通运输部门职责范围是“公路两侧规定范围内”且“非依附于建（构）筑物设置的”户外广告。但第十三条【行政许可管理】、第三十四条【行政处罚及行政强制】规定是以“公路两侧规定范围内”和“范围外”来划分交通和城管部门职责；第四十五条【交通运输部门关于户外广告设施和招牌的规划、审批、执法的具体范围】采用的是“公路两侧边沟外缘起算”的距离标准。以上规定使交通运输部门职责范围出现歧义。建议聚焦“公路两侧规定范围内”的户外广告监管权责问题，进一步明确城管和交通部门权责划分标准，消除歧义。同时，结合东莞市情和户外广告监管执法工作实际，对3个市属园区和各个社区的户外广告管理主体资格和权责做出相应规范。
2.第三十三条【监管职责】与第四条【部门职责】重复，如果前者是为了重点区分城管部门和交通部门的监管职责，又规定得过于笼统，可操作性不强。建议把第三十三条【监管职责】改成对部门协作机制的规定，增加各部门建立户外广告管理电子政务系统，加强数据共享、信息互通、业务协同等内容。
（三）充实安全保障制度体系
1.为加强户外广告的安全管理，提高户外广告设置行为主体的守法意识，建议在《条例》中增设“户外广告设置行为人诚信登记制度”，对存在“未经审批擅自设置、未按规定限期拆除、提供虚假申报资料、以欺骗等不正当手段取得户外广告行政许可”等行为的企业和个人实施黑名单管理。同时，增设“户外广告安全责任承诺和告知制度”，审批部门在受理户外广告设置申请时，应当面告知申请人安全维护责任和注意事项，由申请人填写《安全承诺书》，交审批部门存档。
2.优化户外广告安全检查制度。建议结合中小型户外广告安全事故多发的实际，针对大、中、小型户外广告和招牌等的安全检查做出全面具体的规定，包括合理设定安全检查周期、恶劣天气时的专项检查、安全检查项目内容、安全检查机构资质和检查结果认定、委托检查的成本负担、未定期检查检测的法律责任等事项，密织户外广告安全生产制度网络。
（四）优化户外广告设置管理程序
《条例》中部分管理程序模糊不清或过细过繁。如第十五条【申请资料】第二款第二项中的“……权属证明材料”未明确是物权或是租赁权证明，第四项“……安全性证明材料”未明确是环境安全还是结构安全。第二十五条【设置要求】第一款第五项规定“……同一建筑物相邻招牌……应当和谐统一”，在实践中“和谐统一”缺乏客观标准，难以执行。建议贯彻立法为民原则，深入推进简政放权，在满足户外广告安全管理的前提下，推动管理程序简明化，并适当缩短第十六条【许可审批】等条款中的部门审批反馈工作时限，促进行政效能提升。
（五）完善和加强法律责任落实机制
1.第二十条规定“大型户外广告设施空置期间连续超过10日的，设置人应当发布公益广告”，但对未按期发布公益广告的行为，没有规定相应罚则或法律后果。建议完善《条例》中的法律责任条款，使之与行为规范条款全方位无缝对接。
2.针对个别户外广告设置行为主体可能存在的逃避监管或怠于承担违法责任的情形，建议加重此类主体的法律责任，在上位法框架内加大处罚尺度，提高违法成本，倒逼其遵守户外广告设置秩序，依法履行维护人居环境和生态环境安全的责任，积极承担违法后果。
3.针对行政部门依据《条例》的代履行制度，代为拆除户外广告时，执法成本高于罚款金额或户外广告设置成本的情形，建议明确规定行政机关代履行的成本由相关人员承担。
（六）突出公益广告的公共服务功能
户外广告既要服务于经济需求，也要服务于城市管理和市民生活，满足公益宣传、应急警示信息发布等公共需要。建议增加对公益广告位预留、公益广告经费保障、非公共用地户外广告发布公益广告的比例、重大自然灾害或公共卫生突发事件时应急信息发布机制等方面的规定。
（七）提高条文的明确性、具体性、严谨性
1.《条例》中使用了设置人、施工单位、日常维护联系人等概念，建议参照《中华人民共和国广告法》关于广告主、广告经营者、广告发布者的定义，结合东莞实际，明确户外广告行为主体定义和相应法律责任。
2.建议对“公路两侧规定范围内”等重要概念，以及“大、中小型”“临时”“光源性广告”等概念作具体规定，明确标准或适用的技术规范，消除歧义提高可操作性。
3.建议将《条例》第三十七条至四十一条共5个条款中的【……行政处罚】修改为【……法律责任】。因为“责令改正”和“责令限期改正”属于“行政命令”而非“行政处罚”，若都表述为【……行政处罚】不够严谨。
此外，建议《条例》在有关文字表述方面再作进一步修改完善。
以上意见，请予审议。
