受省人大常委会委托,并根据《东莞市人大常委会2022年工作要点》安排,2022年3月至5月,东莞市人大常委会组成执法检查组,对我市实施《广东省防汛防旱防风条例》(以下简称《条例》)的情况开展执法检查。在前期调研中,执法检查组多次与市三防办对接沟通,先后到塘厦、沙田、南城、莞城、东城等镇街实地调研防汛、防旱、防风、防内涝、防地质灾害和应急救援等相关情况。5月27日,执法检查组实地检查了莞城的住宅小区停车场、东城的内涝整治工程、地铁站和市三防物资仓库、东江大堤等场所的防汛备汛情况,并在东江大堤管理处召开现场汇报会,专题听取市政府及各有关职能部门关于《条例》实施情况的报告。现将执法检查主要情况报告如下:

此次执法检查的主要做法和特点:一是坚持党的领导。以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,深入学习贯彻习近平法治思想,牢固树立以人民为中心的发展思想,全面学习贯彻习近平总书记关于应急管理和防灾减灾救灾重要指示批示精神和《条例》内容,突出对《条例》重点条文的检查,推动各级政府及相关职能部门不断增强防灾减灾救灾意识、提高防灾减灾救灾能力,切实维护人民的生命财产安全。市人大常委会高度重视,对执法方案进行研究并反复完善,成立由市人大常委会党组副书记、副主任潘新潮担任组长,党组成员黄庆辉担任副组长的执法检查组,认真开展执法检查。二是坚持开门监督。创新执法检查的方式方法,首次采用“线上+线下”方式开展问卷调查,收回问卷20297份,其中群众对我市三防工作的意见建议共907条,集中在各类场所防台风、城市排水系统、山体滑坡、停工停课、三防物资保障以及政策宣传等方面,反映身边的三防安全隐患点26个,大大提高了执法检查和普法宣传的覆盖面,实现“开门监督”的社会效果。三是实现三级人大联动。镇街人大积极作为,充分利用人大代表联络站的优势同步推进,邀请各级人大代表和群众代表参加座谈、广集民意,并收集各镇街相关职能部门对《条例》实施的意见建议,助推执法检查组全面了解《条例》贯彻落实情况,使执法检查更有针对性、更接地气。通过省人大委托、市人大牵头组织、镇街积极参与同步推进,实现了省、市、镇三级人大高效联动,提升了执法检查实效。

一、贯彻实施《条例》的总体情况

自2019年3月《条例》实施以来,市政府以实施《条例》为主要抓手,高度重视三防工作,通过高位推动、科学谋划、综合应对、智慧防范等措施,形成了“政府主导、统一指挥、部门协同、公众参与”的三防工作格局。全市共启动28次防暴雨应急响应、11次防汛应急响应、5次防风应急响应,科学有效应对95场强降水、9个台风,实现了“确保不发生群死群伤,力争零伤亡”的工作目标,全市三防安全形势总体稳定。《东莞市“五停”工作指引》得到省三防办、省应急管理厅高度肯定和认可,并推广至全省地级市借鉴学习。我市气象现代化水平和公共气象服务满意度连续稳居全省地级市第一,2020年和2021年年度综合预报准确率排全省第一,有效贯彻了《条例》的立法宗旨和原则,全力保障人民群众的生命财产安全。主要实施情况如下:

(一)提高站位,三防主体责任持续加强

一是主体责任有效落实。市政府高度压实三防工作主体责任,严格落实三防工作由各级人民政府行政首长负责制,将三防工作纳入市政府常务会议重要议程,三年来多次会商研判三防工作。按照属地管理为主、统一指挥、分级负责要求,成立了由32个成员单位组成的市三防指挥部,镇街全覆盖建立三防指挥中心,市镇两级共落实三防责任人1万人,三防责任人100%安装“广东应急一键通”APP,并通过东莞日报等媒体和市三防指挥部印发通知的形式,公布我市三防责任人名单,全面接受社会公众监督,落实了第四条、第五条、第十一条、第十五条和第二十八条的规定。

二是职责制度日趋完善。根据《条例》的规定,市三防办牵头修订完善《东莞市防汛防旱防风指挥部工作规则》《东莞市防汛防旱防风防冻应急预案》等一系列三防规章制度,进一步明确规范各职能部门的工作职责,确保机构改革后各项职能的有效运行。市三防成员单位积极作为,落实《条例》的主责主业,制定各自领域的三防工作指引,建立三防责任清单,形成层级责任制架构,确保三防工作规范化、制度化。特别是市气象局推动《东莞市气象灾害防御条例》的立法出台,从法治和制度上保障《条例》的主体责任落到实处,进一步落实了第四条和第五条的规定。

(二)夯实基础,三防防御能力持续提高

一是提升安全防范意识。各级政府和三防成员单位深入学习贯彻《条例》,全面学习《河南郑州“7·20”特大暴雨灾害调查报告》,把牢三防工作思想关,以对人民群众高度负责的态度,抓实抓细抓好各自领域的三防措施。市三防办每年更新印发《全市三防工作要点》,对可能引发三防安全风险隐患的重点地区加强情报信息工作,坚持问题导向,强化风险排查研判。建立汛期24小时值班、领导带班、部门联合值班制度,筑牢三防工作安全底线,做好最充分的准备,力争最好的结果,全力以赴保障人民群众生命财产安全。落实了第十六条、第二十八条和第四十五条的规定。

二是加强防范能力建设。建立“市领导联系镇”三防工作机制,市政府在每年汛期前均派出市督导检查组,深入镇街督导检查三防重点工作落实情况,全年不定期对各行业主管部门、各镇街(园区)的各类隐患风险点进行突击检查,及时整治消除安全隐患。各镇街按照《镇街(园区)三防气象服务体系建设工作方案》的要求,构建全市气象服务体系,增加了多名专业技术人员,保障了基层三防“人防”与“技防”力量。同时,各级政府和三防成员单位落实各自领域内的实战大练兵内容,强化专项训练演练,不断提高实战能力,每年汛期前对各自领域内的三防隐患点开展全面排查,确保安全度汛。落实了第十一条、第十七条和第十八条的规定。

三是强化信息科技支撑。全面铺开市三防系统标准化建设,镇街(园区)等37个单位共72台视频会议终端已接入全省市视频指挥调度平台,实现国家、省、市、镇四级直连和级连视频指挥调度。完成市镇两级指挥中心建设,实现应急指挥市、镇、村(社区)三级联通,打通应急指挥“最后一公里”,为监测预报信息实时共享、及时发布应急预警、智慧指挥调度工作打下坚实基础。建成海洋气象预报预警综合业务平台,在气象灾害重点、易发区域加强监测,实现重大气象灾害监测不漏网。城市内涝气象监测基本实现全覆盖,新建50个内涝气象风险监测点,升级18个内涝气象风险监测点,预警发布精准到镇街,有效发挥气象在防灾减灾救灾第一道防线的作用。落实了第四条、第二十七条和第四十五条的规定。

(三)多措并举,三防应急处置能力持续提升

一是充实抢险救险力量。市政府按主要灾种和相关部门职责划分出17个专业领域,编组了市级应急救援队伍13支、企事业专职队伍10支、社会救援队伍5支,总计4233人,配备相应的抢险救险应急救援装备。我市共建有市级防汛物资仓库3个,镇级防汛物资仓库42个,水利工程管理单位仓库11个,并建立相应的三防物资保障机制、跨区域调度机制,不断提升妥善处置自然灾害险情的基础保障力量。严格执行灾害预警信号与应急响应挂钩机制,做到迅速响应预警,领导靠前指挥,有效及时应对各类三防突发事件,落实了第三十四条、第四十五条、第四十六条、第四十七条、第五十二条和第五十八条等规定。

二是完善应急联动机制。市三防办与应急、水务、住建、交通、教育、自然资源、轨道等职能部门建立了以气象预警信号为先导的突发极端天气快速响应联动机制。市三防成员单位结合自身职责编制本部门的应急预案,如河道、水库、水电站、拦河闸等工程的防御洪水以及干旱应急供水调度方案,地质灾害预警响应、海洋灾害应急预案、地铁防汛应急联动、物业小区台风暴雨应急预案、地下室车库防汛应急预案等,分别明确各自领域灾前、灾中、灾后的响应措施,与《东莞市防汛防旱防风防冻应急预案》衔接,有效实现了部门应急抢险联动联防联控。落实了第十二条、第十三条、第十四条、第三十一条、第三十七条、第四十一条和第四十二条的规定。

三是健全应急保障机制。建立健全“五停”、应急响应发布、紧急避难场所发布、渔船回港或者离港避风以及临灾转移“四个一”等机制。在应急响应期间,做到加强对紧急避险点、集中安置点、救灾物资存放点的治安管理,积极引导群众合理选择交通方式和出行路线。在临灾转移时,加强对独居老人、伤残人士、留守儿童等特殊群体的关注力度,保障人民生命财产安全,确保社会大局稳定。落实了第三十五条、第三十六条、第三十八条、第三十九条、第四十条和第四十三条等规定。

(四)学法普法,三防法治意识持续增强

各级政府认真落实防灾减灾救灾的立法宗旨,认真履行三防安全宣传教育的责任和义务,加大《条例》及相关法律法规的宣传力度。常态化开展业务培训,每年定期组织我市各级从事三防工作的人员深入学习《条例》以及相关的法律法规、气象水文等专业知识,不断提升三防工作人员履职尽责能力。常态化开展应急演练,定期组织机关、社区、学校、企业以及群众参与应急演练活动,不断提升广大群众的应急自救能力。常态化开展普法宣传,通过新媒体等渠道广泛开展三防普法宣传教育,切实增强全民三防法治意识,推动做好三防工作的法定义务上升为全民共识。有效落实了第四条和第六条的规定。

二、贯彻实施《条例》存在的主要问题

市政府围绕《条例》做了大量的工作,三防成员单位抓“三防”工作执行力持续提升,但与我市实现千万人口与城市深度融合、共生共荣的现代化治理路径和人民群众对生命财产安全的需求还存在一定的差距,主要表现在:

(一)学习贯彻能力有待进一步提升。检查发现,各级各部门在运用《条例》指导具体工作时,存在一定程度的学习和运用结合不够紧密的现象,即部分三防工作人员对预案、各级应急响应、防御部署的学习不够深入,对工作机制不够熟悉;部分应急救援队伍缺乏抢险救灾的实战经验,临场指挥调度能力还存在一定的差距,制约应急联动机制的有效运行。

(二)协调联动机制有待进一步完善。检查发现,市三防办虽然制定了系列的政策文件确保机构改革后的各项职能衔接,但市三防办在指挥跨区域、跨部门、跨系统、跨行业协调联动的统筹能力不够强、效率不够高,部门的协调联动意识不强,职责不清,一盘棋及合成作战格局有待进一步完善。在启动防汛Ⅲ级应急响应时,个别部门未能按应急响应级别要求落实相关等级人员参与联合值守,导致未能完全发挥部门专业支撑的作用。

(三)基础设施建设有待进一步加强。检查发现,科技支撑存在不足,各职能部门在不同系统的基础数据库上建立三防信息平台,由于接口不统一,三防数据只能在部门内部使用,未能实现信息互联互通,导致在应急响应期间,部分镇街(园区)和有关职能部门信息报送不及时、准确性不高、定性分析不足,存在迟报现象,影响了防御工作的指挥、决策、调度和总结。人财物保障存在不足,三防工作专业人员、三防抢险车辆、抢险设备相对不足,镇一级的应急物资和三防专项经费仍较为薄弱,间接制约了三防指挥机构专业技术保障和辅助决策能力。工程性防御存在不足,仍存在部分工程性短板,如部分地区的排水设计不合理、我市部分堤防未完成达标建设、部分泵站备用电源不足等问题。隐患点排查整治存在不足,通过调查问卷和实地检查发现,仍存在多处三防安全隐患点,集中在自然资源、水务、住建、城管、应急等领域,说明日常排查及整治还不够全面。

(四)宣传覆盖面有待进一步提高。检查发现,部分单位支持三防公益宣传的自觉性和主动性还不够高,三防宣传教育体系还不够健全,三防宣传教育覆盖面还不够广,三防宣传保障经费相对不足。在市人大常委会面向全市发放的调查问卷中可以看出,大多数市民群众对三防工作以及应急响应机制不熟悉,群众的三防安全意识和自救能力仍较为薄弱,部分群众对三防工作满意度还不够高,开展三防宣传工作成效与实际要求存在一定的差距。

三、进一步贯彻实施《条例》的意见建议

(一)深入领会《条例》实质内涵,高位推动三防工作高质量发展

要坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导,深入贯彻落实习近平法治思想和习近平总书记关于应急管理和防灾减灾救灾重要指示批示精神,深入领会《条例》精神要义和实质内涵。要不断增强宗旨意识。深入学习领悟《条例》第三条“以人为本”的核心要义,始终胸怀“国之大者”,弘扬生命至上、安全第一的思想,充分认识到三防工作涉及各行各业、牵系千家万户、关乎经济发展和社会稳定,切实提高做好三防工作重要性和必须性的认识。要不断增强责任意识。严格落实《条例》第四条“以属地管理为主,统一指挥、分级负责”的规定,各级政府要不断强化责任意识,进一步明确机构改革后各部门的职责,科学处理好“统”与“分”,“防”与“救”的关系,完善事前研判预警、事中响应、事后总结提升的各项机制,切实压实部门的主体责任。要不断增强能力建设。全面落实《条例》的有关规定,切实提高全市三防指挥机构日常工作效能,不断加强三防统筹指挥、研判决策、应急处置和联动合成作战等能力,全面提升三防工作总体水平。

(二)对照法律条文逐条整改落实,切实保障三防工作落到实处

各级政府和各职能部门要认真落实《条例》规定的法定职责和法律责任,对照法律规定逐条逐项检查法律制度是否有效落实、法定职责是否切实履行、法律责任是否严格追究,真正用好法律武器、发挥法治威力。建议市政府在人、财、物等方面给予大力支持:要加强队伍建设。配齐市镇两级三防工作人员,尤其是专业技术人员,确保专人专职负责三防工作,推动市三防指挥部办公室实体化运作。要增加抢险救险设备。配齐市镇两级应急抢险救援人员的必要防护装备和器材,增购市镇两级大排量排水设备、陆水两用指挥调度设备等,完善基层应急物资配备,做到应配尽配,推动建立与我市经济社会发展相适应的三防体系。要加强基础设施建设。尽快解决工程性防御短板,做到应建尽建;不断提高建筑设施、公共安全设施、地质灾害高风险区域的抗灾能力;进一步发挥三防信息系统的作用,破解跨部门、跨地区信息共享的壁垒,确保各部门各镇街信息及时报送。要对照条例补足短板。坚持底线思维和问题导向相结合,对可能造成重大伤亡事故,如地下空间作业,高空工程设备等,以及本次执法检查收集到的群众身边的三防安全隐患点,及时排查,立行立改,积极回应群众诉求,不断提高群众对三防工作的满意度。要加快编制出台我市洪水干旱灾害防治规划、城镇排水防涝专项规划和地质灾害防治十四五规划。

(三)加大法律法规宣传力度,不断提高三防普法覆盖面

三防工作,以防为主,才是对人民生命财产安全最有效保障。市政府及相关职能部门、各镇街要认真履行三防工作的宣传教育职责,开展常态化、全覆盖的三防法律和安全知识宣传。要突出关键人群的宣传教育。将法律法规和三防常识纳入全市党政干部、职工教育的日常培训和考核内容,提高三防工作人员对应急预案、应急响应的熟练度,从而增强临场指挥调度、抢险救灾能力。要突出宣传教育的广度深度。要采取通俗易懂的宣传方式,开展三防法律知识和逃生自救知识进村(社区)、进学校、进企业、进场所、进家庭等,增加群众知晓度,从而提高群众的逃生自救能力。要突出宣传教育的长效机制。持续深化三防法律法规和三防安全知识的培训制度,通过多种形式开展三防安全培训,定期开展三防应急演练,以学引练、以练促学,持续提升全民三防安全意识和自防自救能力。