“十四五”以来，东莞六项大气污染物中五项持续改善，只有臭氧连续四年未达国家二级标准；2024年，超标天数中臭氧为首要污染物的占比已攀升至100%……5月1日，《东莞市挥发性有机物污染防治条例》（以下简称《条例》）将正式施行。这是目前国内为数不多的挥发性有机物污染防治专项地方立法，也是东莞以法治手段破解“臭氧围城”困局的标志性一步。

《条例》诞生期间，东莞市人大常委会深入践行全过程人民民主，将立法的触角延伸至工厂车间、基层一线，在一次次座谈、一轮轮征求意见中，让法规条文从“纸面”走向“民心”。

让民意成为法规的“第一起草人”

一部地方性法规的质量，首先取决于它能在多大程度上回应真实的治理需求。为此，东莞市人大常委会从一开始就确立了“开门立法”的路径，不是在办公室里“闭门造车”，而是把调研的脚印留在企业、车间、镇街的一线现场。

家具制造、包装印刷、注塑、制鞋、表面涂装……这些东莞特色产业的21家代表性企业，成为立法调研的首批“田野”。企业治污设施为什么“装而不用”？活性炭更换为什么“看人下菜”？第三方治理服务为什么“良莠不齐”？这些在执法文书上未必能完整呈现的鲜活痛点，在一线走访中被逐一摸清。

与此同时，面向发改、市场监管、交通、农业农村等职能部门的座谈接连召开，执法最前线遇到的权责交叉、标准缺位等问题被摆上台面。起草团队还专程致函江苏，向全国首部省级VOCs（挥发性有机化合物）防治规章的起草单位取经，了解制度落地后的真实社会反响。

初稿形成后，征求意见的频次和广度充分体现了人大立法的精细度。东莞市生态环境局、镇街分局、相关部门、行业协会、基层立法联系点——多轮次、多层级的意见征集贯穿始终。有专家指出应“加强同上位法的衔接、增强可操作性”，后续版本便进行了系统性结构调整；基层试点“码上换炭”平台成效显现，相关条款随即被吸纳进草案。从结构调整到具体条款的增删，每一处修改背后，都有来自各方的声音作为支撑。

去年初，条例草案全文向社会公开征求意见。这是全过程人民民主在立法领域的具体实践——将法规草案置于公众视野之下接受检验，彰显了对公众知情权、参与权的制度性尊重。

正如一位参与立法的东莞市人大代表所言：“这部条例不是一家写的，而是全社会一起‘打磨’出来的。”从部门草拟的技术文本，到人大凝聚多方共识的法规条例，这种转变正是人民代表大会制度在基层生态治理中的生动投影。

从“行政喊话”到“制度硬约束”

过去几年，东莞在蓝天保卫战中密集出台了一系列专项整治方案和行动计划，积累了可观的治理经验。但行政手段的天然短板也日益显露：方案有时效、行动有周期，一旦“风头过去”，污染容易反弹；企业治污设施与生产设备“不同步运行”的“猫鼠游戏”，更是屡禁不止。

《条例》的出台，正是要将散落在各类行政文件中的有效做法“打捆”上升为法律规范，给监管装上“钢牙”。其中，针对企业治污设施“装样子”的顽疾，《条例》打出一套“组合拳”：实行排污许可重点管理的单位，必须安装自动监测设备并与生态环境部门联网；数据传输异常时，企业有报告和修复义务，部门有调查责任。双向责任机制的确立，让“装而不用、用而不管”的漏洞被制度性堵上。

针对第三方治理市场的乱象，《条例》既鼓励委托专业机构运维治污设施，也明确受委托机构“不得弄虚作假、出具虚假报告”，同时为生态环境部门规范管理第三方提供了法规支撑。市场的归市场，监管的归监管，边界清晰了，专业服务才能真正创造价值。

值得一提的是，《条例》对群众反映强烈的恶臭异味问题给予了专门回应。垃圾处理、化工、餐饮、汽修——这些行业正是投诉的高发区。《条例》要求相关单位科学选址、设置合理防护距离、安装净化装置或采取密闭措施，用法治的温度回应群众“闻不到臭味”的基本诉求。

在东莞土壤里长出的制度创新

如果说与上位法的衔接体现的是立法的“规定动作”，那么立足东莞产业特点的制度创新，则是这部条例真正的辨识度所在。

东莞涉VOCs企业数量庞大，小微企业多、空间分布散、治污能力参差不齐。如果“一刀切”要求每家都独立建设高标准治污设施，既不经济也不现实。《条例》创造性提出“共性工厂”模式：鼓励社会资本投资建设集中生产、集中治污的园区，引导同类型企业或特定工序入驻集聚。这一制度设计的智慧在于：它不是简单地把企业“赶进去”，而是通过集约化降低单体治污成本、提升区域管控效率，让环保与产业发展从对立走向共生。目前，东莞在共享钣喷中心等领域的探索已见雏形，《条例》的施行将进一步加速企业的绿色转身。

此外，针对监测不规范的问题，《条例》要求企业规范设置监测孔和工作平台，开展自行监测并公开信息，原始监测记录保存不少于五年。针对储运环节的“跑冒滴漏”，明确含VOCs原辅材料和产品须密闭储存、运输、装卸，禁止敞口和露天放置。这些看似琐碎的条款，恰恰是立法者在一线走访中“捡”回来的真问题。

从“政府独唱”到“社会合唱”

生态环境治理从来不是某一个部门的“独角戏”。《条例》用四分之一的篇幅，构建起政府统筹、部门协同、企业主责、公众参与的多元共治格局。

纵向看，市政府统筹减排总量、保障资金投入、推动绿色金融发展，镇街对辖区空气质量负责，形成“市统筹、镇落地”的责任链条。横向看，生态环境部门统一监管，发改、工信、交通、市场监管、城市管理等十余个部门各司其职，打破了过去“九龙治水”的职能壁垒。

企业的主体责任被清晰界定：应当制定操作规程、确定治污责任人、如实记录设施运行参数。行业协会则被赋予标准制定、技术推广、行业自律的角色。公众也不再是旁观者——条例固化了有奖举报制度，赋予任何单位和个人监督权；同时倡导公民践行绿色消费，减少使用高VOCs产品。

尤其值得注意的是，《条例》为绿色金融创新预留了制度空间，鼓励金融机构围绕传统产业转型、先进技术推广开发绿色金融产品。这意味着，环保不再只是“成本项”，而可以通过金融工具转化为企业转型的“加速器”。

东莞市人大常委会有关负责人表示，站在《中华人民共和国生态环境法典》即将施行的历史节点，东莞这部地方性法规的价值不仅在于它为解决VOCs污染提供了系统的制度方案，更在于它证明了在制造业大市迈向“智创优品、和美宜居”的进程中，法治可以是刚性的约束，也可以是温暖的共识；可以是自上而下的规范，也可以是自下而上的创造。