——2023年6月29日在东莞市第十七届人民代表大会

                  常务委员会第十三次会议上

市人大常委会环境资源工委主任  何伟光

主任、各位副主任、秘书长，各位委员：

目前，我市有住宅小区1456个，其中实施专业化物业管理的小区1338个，基本实现住宅小区物业管理服务全覆盖。2018年我市出台了《东莞市物业管理办法》，实施过程中取得了一定效果和经验。由于国家和省的现行物业管理法规政策制定时间较早、内容较原则，对物业管理活动缺乏规范和约束。根据市委部署，市人大常委会将《东莞市物业管理条例》（以下简称《条例》）纳入2023年立法计划。

5月23日，市政府正式将《条例》草案提请市人大常委会审议。受市人大常委会委托，环境资源工委认真开展初审工作：一是坚持依法立法，发挥人大主导作用。自2022年起，环境资源工委主动提前介入《条例》起草工作，多次与市住房和城乡建设局沟通协调，了解起草情况。二是坚持民主立法，广泛征求各界意见。环境资源工委依法通过媒体和立法联系点公开广泛征求社会公众意见；分别召开三场座谈会，征求各相关部门、立法专家、人大代表、工委委员、社区干部、业主代表、房地产和物业服务人代表的意见建议。目前共收到意见建议528条，其中意见比较集中的问题主要是业主大会、业主委员会的成立、运行和监督，公共设施使用、维护、管理，公共收益和维修资金的收取使用和管理等。三是坚持科学立法，汲取外地先进经验。市人大常委会考察组赴珠海、佛山和广州市人大常委会学习物业管理立法经验，了解法规实施效果。在充分调研的基础上，环境资源工委经研究分析，形成初审意见如下：

一、制定《条例》的必要性

一是规范住宅物业管理活动的需要。随着房地产业的发展和城市化进程的加快，特别是国家取消物业服务人资质认证以来，物业管理服务行业发展迅速。目前，我市1456个住宅小区中，1338个已实施专业化物业服务（占比约92%），基本构建起以专业物业管理为主、街道社区兜底的格局。住宅小区中已成立业主委员会的344个（占比25.7%），处于珠三角中等水平。在我市从事物业服务的企业有646家，从业人员超过6万人，形成了业务范围宽、服务人群广、企业数量大、从业人员多的物业服务市场。

在近年物业管理实践中，出现因部分企业物业服务质价不相符、共有收益或维修资金管理不透明、“职业物闹”操控业主委员会乱作为等侵害业主权益的乱象。由此引起的物业纠纷、群体事件或恶意诉讼呈上升趋势，影响社会长治久安。由于国务院《物业管理条例》和《广东省物业管理条例》制定时间较早、规定较为原则，导致业主自我管理制度机制不完善、业主委员会定位和权责不明确、对物业管理各方主体的监督约束和责任追究缺位。因此，及时通过地方立法规范物业管理服务活动，保障好各方合法权益，是广大群众心之所向。

二是提升社会治理效能的需要。党的二十大报告提出要积极发展基层民主，健全基层党组织领导的基层群众自治机制，完善基层直接民主制度体系和工作体系，增强城乡社区群众自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的实效；并提出完善社会治理体系，加快建设法治社会，推进多层次多领域依法治理等要求。我市制定《条例》，是深入学习贯彻党的二十大精神，健全共建共治共享的社会治理制度，引导物业管理服务有序健康发展，提升社会治理法治化水平的需要。

三是维护物业管理法制统一和权威的需要。目前，《中华人民共和国民法典》、国务院《物业管理条例》及《广东省物业管理条例》等上位法，为物业管理提供了基本的法律制度遵循。但部分规定不够具体可行，难以为基层物业管理提供法制依据和解决路径。因此，亟待制定符合东莞人口结构、经济结构、住房结构特点的地方立法，补齐法律法规的空白。2018年实施的《东莞市物业管理办法》经实践证明大部分内容是有效的，有必要及时将成熟经验上升为实用、管用的地方法规。

二、制定《条例》的合法性

一是符合立法权限和程序。《条例》主要是关于物业管理活动的行为规范，属于“城乡建设与管理”和“基层治理”范畴，符合《中华人民共和国立法法》第八十一条关于地方立法权的规定。《条例》起草过程符合《中华人民共和国立法法》《广东省地方立法条例》《东莞市制定地方性法规条例》规定，起草单位多次组织立法调研和专家论证，广泛征求社会公众、相关部门和立法专家意见，经市司法局审查和市政府常务会议审议通过后，依法提请市人大常委会审议，程序合法。

二是符合上位法规定。《条例》与《中华人民共和国民法典》、国务院《物业管理条例》《广东省物业管理条例》等上位法主要制度不相抵触，还重点参考了《东莞市物业管理办法》等规范性文件的有效制度和外省市的先进立法经验，并从我市实际出发做了细化和补充规定。《条例》严格把握立法尺度，没有超越上位法增设行政许可、行政强制的情况。

三、制定《条例》的可行性

一是有现行法律法规和政策为支撑。《中华人民共和国民法典》、国务院《物业管理条例》《广东省物业管理条例》等法律法规为制定《条例》提供了基本法律框架和立法基础。同时，《条例》吸收了《东莞市物业管理办法》的实践成果，全文共计九章九十六条，内容较为全面，对物业管理服务活动中涉及的部门职权划分、企业与业主的权利义务、纠纷处理、法律责任等内容进行了细化，为业主自我管理、物业服务活动及部门监管执法提供了规范和指引。

二是借鉴了有效的管理和立法经验。近年来我市探索推动住宅小区物业管理工作制度机制创新，在规范业主大会和业主委员会运作、物业服务相关标准化建设、建立物业服务人信用体系、研发电子信息系统投票表决平台等方面取得了有效经验。北京、上海、重庆、杭州、济南、广州、深圳、佛山、珠海等城市在物业管理法规中的有效制度和管理经验，为《条例》提供了参考。例如，北京在党建引领社区治理框架下构建物业管理体系；杭州、济南明晰各方主体责任、建立多级监管和部门联合综合治理机制；上海、重庆细化业主委员会全过程运作规范并加强监管；深圳、佛山加强业主公共收益和共有资金管理等立法经验，被《条例》借鉴吸纳，使可行性进一步提升。

四、对《条例》的意见建议

（一）进一步明确《条例》适用范围

民法典规定，住宅小区业主对建筑物内的专有部分享有所有权、对共有部分享有共有和共同管理权。民法典和国务院《物业管理条例》的主要制度均是围绕具有“建筑物区分所有权”的住宅小区设计的。由于住宅小区业主数量大、身份杂，对共同管理事项决策困难，故常见的物业纠纷主要发生于住宅小区。而学校、商厦、厂房、医院、机关等“非住宅小区”，因其为单一业主，产权结构简单，物业管理关系的调整可直接适用民事合同相关规定来解决。《条例》作为地方法规，应尊重“小切口”立法规律，聚焦我市物业管理领域主要问题，增强针对性、可操作性，突出务实、有效的特征。因此，建议《条例》在名称、第二条【适用范围】以及其他条款中，都进一步突出以住宅小区物业管理为适用范围，以调整住宅小区物业管理活动相关主体间的关系为主要任务。此外，结合住房保障体系不断完善的新形势，适时研究《条例》对“三限房”（限房价、限地价、限销售对象）等共有产权保障性住房的适用性。

（二）进一步规范业主大会和业主委员会的运作

民法典规定，业主大会由物业管理区域内的全体业主组成，是业主实现自我管理的组织；业主委员会是业主大会的执行机构。《条例》应在上位法框架内，优化业主大会和业主委员会的运行制度并简化程序。建议一是充分保障业主大会活动，参照宁波和深圳、重庆等先行城市做法，增加由建设单位承担首次业主大会筹备工作经费、增加辖区公安派出所人员充实业主大会筹备组等规定，保障业主大会筹备工作有序开展。二是从严规范业主委员会，明确业主委员会作为执行机构的定位，完善禁止行为清单、评估奖惩机制和相关罚则，并参考上海、深圳等地做法，建立业主委员会书面承诺制度，作为加强监管的抓手，确保素质高、公信力强的业主成为委员，规范业主自我管理行为。

（三）进一步厘清各方主体权责边界

党的二十大报告提出，要健全城乡社区治理体系，提高市域社会治理能力，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。在当前形势下，住宅小区物业管理正从纯粹市场活动向多元主体参与的社会治理转型。《条例》第二条【适用范围】涵盖了物业管理及其相关监督管理活动，涉及业主（业主大会、业主委员会）、物业服务人、行政管理部门[镇（街）政府（办事处）、村（居）委会]多方主体之间的民事、行政法律关系。因此，《条例》应按照物业管理融入基层社会治理体系的要求完善制度设计。在当前全面取消物业从业资质认证的形势下，涉及行政管理部门对物业行业企业监督管理的条款，宜鼓励加强企业党建引领，建立完善信用体系、信息平台和档案台账，引导物业管理行业协会对物业服务人及其从业人员加强自律性监管，着重解决物业服务人“无门槛、无规范、无评价”的问题。涉及行政部门职责的条款，要着重解决权责边界不清晰的问题，宜参照重庆、深圳、广州、北京等城市做法，推动行政主管部门担责作为，相关部门依法行政，共同维护物业管理秩序，解决业主急难愁盼问题。涉及行政管理部门对业主、业主大会、业主委员会指导、管理和监督的条款，要确保及时有效的指导与监督，引导基层党组织发挥战斗堡垒作用，协助完善业主自我管理的组织结构，同时保障信息公开透明、业主充分知情和参与自我管理。对于业主与物业服务人的物业服务合同关系，宜通过制定标准化物业服务合同，使公共收益管理、物业费用收缴、物业服务菜单式选择等事项回归民事合同关系，无需在《条例》中过多涉及。通过明晰行政管理与民事合同关系界限，使政府、企业、业主各安其位井然有序。

（四）进一步完善物业纠纷焦点问题的相关制度

在征求意见过程中，压实专营单位责任、优化应急物业服务机制、防止野蛮装修、规范停车管理和车辆充换电设施建设、加强业主共有收益管理、完善老旧住宅区应急维修机制等意见建议比较集中。针对近期几起野蛮装修和燃气爆炸的案例，有意见提出，一是建议压实专营单位责任。参考北京、深圳等地做法，无论产权是否已从业主移交给专营单位，供水、供电、供气等专营单位均应对住宅小区内现有专营设施设备进行维修维护，并增加相关罚则，以压实专营单位安全生产责任。二是建议压实物业服务人安全管理责任。因为物业服务人能实时掌握物业管理区域情况，建立风险作业进小区的物业报告制度，强化物业服务人的检查、协调职责，利于形成小区安全管理重要屏障。

（五）其他意见

建议结合广州、深圳、佛山、珠海等先行城市住宅物业管理立法和相关执法检查的经验，从我市实际出发，进一步完善《条例》整体框架、优化文字表述。

综上所述，《条例》立法目的明确、内容合法、逻辑结构清晰，符合必要性、合法性和可行性的立法要求。

以上意见，请予审议。