——2023年5月29日在东莞市第十七届人民代表大会

                   常务委员会第十二次会议上

市人大常委会监察司法工委主任  伍志鸿

主任、各位副主任、秘书长，各位委员：

修订《东莞市出租屋治安与消防安全管理条例》（以下简称条例）是市人大常委会2023年立法工作计划审议项目。4月20日，市人民政府以议案的形式提请市人大常委会审议《东莞市出租屋治安与消防安全管理条例（修订草案）》（以下简称修订草案）。根据《东莞市人大常委会2023年工作要点》的安排，受主任会议委托，市人大常委会监察司法工委对修订草案进行了一审的初步审查。一是提前介入。结合《广东省租赁房屋治安管理规定》执法检查，全面了解了我市依法开展出租屋治安和消防管理工作的情况，为初审奠定了坚实的基础。二是深入调研。赴7个镇街开展检查，现场查看出租屋信息采集情况，对出租人、管理人履行申报义务的情况进行抽查；在8个镇街召开座谈会，与25个镇街的人大、公安和消防救援部门、市镇人大代表以及基层一线警务人员、网格员、村（社区）干部座谈，并实地调研了常平镇金美村平房瓦房托管模式，全面了解条例实施以来的经验和亟待解决的问题，听取对条例修订的必要性和修订草案内容的合法性、可行性的意见建议。三是广泛听取意见建议。在东莞日报、东莞电视台、市人大网站、市人大公众号依法公开征求社会公众意见。分别召开市直有关职能部门和省市人大代表、立法基地负责人、立法专家、法律专业人士座谈会广泛征求意见建议，专门召开2场座谈会，听取出租人、承租人的意见，并对重要修改内容和争议焦点展开深入研讨。四是注重发挥基层立法联系点和联络单位作用。专函至各镇街的基层立法联系点和联络单位征求建议，分批邀请38个基层立法联系点和联络单位负责同志参加征求意见座谈会。监察司法工委将各方意见建议汇总、整理、分析，对修订草案进行了初审，并就重点条款和争议焦点再次征求意见，进行深入研究，形成初审意见如下：

一、条例修订的必要性

一是贯彻落实党中央关于机构改革的决策部署，维护国家法制统一的必然要求。2018年3月，党的十九届三中全会通过《中共中央关于深化党和国家机构改革的决定》对推进公安消防部队和武警森林部队转制、组建国家综合性消防救援队伍作出重要部署。2019年4月和2021年4月，全国人大常委会先后两次修正《中华人民共和国消防法》，对涉及消防体制改革职能调整和消防执法改革的有关内容做了相应修改。现行条例于2018年12月1日开始实施，部分条文存在与上位法不一致的情况。二是适应新形势出租屋安全管理的现实需要。我市出租屋体量大、人口流动性强、情况复杂，是治安和消防安全隐患集中的空间。出租屋管理事关民生、事关商住环境和高质量发展、事关社会和谐稳定。有关职能部门在出租屋治安与消防安全管理实践中形成了一些有益的经验需要固化，存在的一些突出问题亟待探索解决。为了适应出租屋治安和消防安全管理工作的新形势，需要对部分条款进行修订，进一步完善出租屋管理模式，推动基层社会治理现代化。因此，全面修订条例及时而且必要。

二、修订草案的合法性

修订草案起草过程依照《中华人民共和国立法法》《广东省地方立法条例》和《东莞市制定地方性法规条例》规定的立法程序，依法多次公开征求社会公众、相关部门和立法专家的意见建议，充分听取民意、汇聚民智，符合科学立法、民主立法、依法立法的要求。

修订草案共38条，其中修改24条，新增7条。根据《中华人民共和国治安管理处罚法》《中华人民共和国消防法》《广东省实施<中华人民共和国消防法>办法》《广东省租赁房屋治安管理规定》等法律法规，对机构改革涉及部门名称和职能调整作出相应修改，将“市消防安全主管部门”的表述调整为“市消防救援机构”，并从适用范围、管理原则、各级政府及相关部门职责、租赁房屋管理制度以及出租人、承租人、共同居住人法律责任等方面拟订具体内容，吸收借鉴了13个省市立法成果，修改依据充分，与现行法律法规不抵触。

三、修订草案的可行性

修订草案结合东莞实际，坚持问题导向，进一步明确各级政府、有关部门、村（居民）自治组织等各方面的职责，进一步压实出租人、承租人和共同居住人的法律责任，修改内容具有较强的针对性和可操作性。

（一）明确出租人范围，规范表述。针对实践中对房屋所有人、转租人、二手房东的权利义务难于界定的情况，修订草案第二条第三款细化列举出租人范围，将房屋产权人、合法使用人、实际管理人以及受委托管理出租屋的机构、人员都纳入出租人范畴。

（二）建立部门统筹协调机制。修订草案第五条规定建立市镇（街）两级联席会议工作机制，强化统筹协作，有利于解决我市长期以来出租屋管理工作缺乏统筹管理的问题，增强管理的系统性、协同性、长效性。

（三）厘清并细化镇街、村（居）在基层治安和消防综合治理中的职责。针对现实中镇街、村（居）和网格化社会服务管理机构的出租屋治安管理职责边界不清晰、不明确，条例草案第八至十条细化了出租屋安全管理职责，固化现有的经验做法，加强和规范出租屋管理力量，压实基层管理责任，为出租屋治安与消防安全管理提供有效抓手。

（四）明确了时租、日租出租屋管理制度。为了加强对特殊类型出租屋管理，修订草案将时、日租屋纳入管理并明确规定为《中华人民共和国治安管理处罚法》中表述的“供社会公共活动的场所”，将时租、日租房日常管理工作纳入法治轨道。

（五）增加未成年人入住出租屋保护责任的规定。2021年6月新修订的《中华人民共和国未成年人保护法》开始实施，对旅馆、宾馆、酒店等住宿经营者接待未成年人入住的安全保护义务作出了明确规定，结合我市未成年人被性侵害的发案特点和案件的社会敏感性，修订草案第二十条明确出租屋未成年人保护责任，防范出租屋中侵害未成年人案件的发生，依法保护未成年人身心健康。

（六）明确、细化电动车消防安全的规定。为与《东莞市电动自行车管理条例》禁止电动自行车进入电梯内以及特定区域禁止停放电动自行车和电池充电等有关规定相衔接，修订草案第二十二条禁止行为中给予进一步明确和细化，并在第三十五条增加相应罚则，有利于促使相关主体履行法定义务。

（七）加大了违反治安与消防安全义务的处罚力度。修订草案第三十一条第一款明确出租人未按规定报送共同居住人信息的，责令限期改正，逾期未改正的，按未报送人数每人处以200元至500元罚款，进一步加大处罚力度，提升法律威慑力。

（八）细化了出租建筑物、出租场所的消防安全责任。为了提供风险保障和强化落实出租人、承租人的治安消防安全责任，修订草案第十一条增加了鼓励购买和提供安全责任保险产品服务的条款、第十二条增加了有关房屋租赁合同的规定。同时修订草案第十六条在要求出租人签订治安安全责任书的基础上新增出租人签订消防安全责任书的规定。按照“三管三必须”的原则和消防安全责任制规定，明确了各行业部门对设置在出租屋中的生产经营场所的行业监管责任，构建完善的消防安全治理体系。

四、对修订草案的修改建议

根据有关法律法规规定和出租屋治安、消防安全管理工作实际，综合考虑各方意见，提出以下修改建议：

（一）进一步完善第三条关于管理原则的规定。一是消防法第二条在消防工作的方针和原则中规定“政府统一领导”，第三条规定“地方各级人民政府负责本行政区域内的消防工作”。《广东省租赁房屋治安管理规定》第三条规定“各级人民政府领导和综合协调本行政区域内租赁房屋的治安管理服务工作”。二是我市出租屋治安和消防安全管理工作是基层社会治理的重要方面，要坚持以人民为中心，以增进人民福祉为出发点和落脚点，将管理和服务结合起来，在服务中进行管理，才能实现出租屋安全管理精准高效。建议将第三条管理原则“出租屋治安与消防安全管理遵循部门协同、公众参与的原则，实行属地管理和分级分类管理”修改为“出租屋治安与消防安全管理遵循政府主导、部门协同、综合治理、公众参与的原则，坚持管理与服务并重,实行属地管理和分级分类管理”。

（二）进一步研究论证未安装使用符合技防标准的出租屋门禁视频系统罚则的有关规定。据公安部门统计，截至2023年4月，全市97707栋规模以上出租屋，其中接入了门禁视频系统的有7358栋，完成率7.53%。目前仅东城、茶山、厚街、麻涌四个镇街财政补贴推动使用“门禁+视频”系统，完成率分别达到20.45%、68.80%、6.47%、78.92%，其中厚街镇把出租屋门禁视频建设列为2023年十件民生实事之一。符合技防标准的视频门禁系统是目前我市治理出租屋治安隐患、破解基层管理人员不足的有效抓手，但在初审调研中了解到出租人安装使用符合技防标准的视频门禁系统普遍意愿不强，积极性不高，较大程度上依靠镇街财政补贴来推动。二手房东多数选择自行安装成本较低的接入个人手机或电脑的视频监控系统。结合东莞实际，为了避免给出租人增加太重的负担，建议进一步论证处罚标准。

（三）进一步研究论证成规模出租屋可否“视为供社会公众活动的场所”的问题。《中华人民共和国治安管理处罚法》第三十九条规定“旅馆、饭店、影剧院、娱乐场、运动场、展览馆或者其他供社会公众活动的场所的经营管理人员，违反安全规定的，致使该场所发生安全事故危险，经公安机关责令改正，拒不改正的，处五日以下拘留”。成规模出租屋如视为“社会公众活动场所”，相关处罚力度将加大，可以实现对规模出租屋的特殊管理。调研中对成规模出租屋可否视为“社会公众活动场所”存在意见分歧，需进一步研究论证。

（四）进一步研究论证有关处罚设置“责令限期改正”前置程序的问题。修订草案第三十一条第一款、第三十五条，对不履行报送租住人员信息法律责任、违反消防安全义务的处罚，均依据上位法，设置“责令限期改正”的前置程序。据调研了解，目前我市出租屋的治安和消防日常管理工作由基层警务人员、消防救援人员、网格员及村（社区）工作人员负责，调研中，基层消防和公安部门普遍反映，东莞出租屋体量大，执法人员偏少，设置前置程序一定程度上影响了工作效率和管理效能。另外，修订草案罚则对于是否设置类似前置程序，分为如下情形：有上位法规定的，从其规定，如三十一条第二款、第三款。没有上位法规定、属于创设条款的，有的设置了前置条款，如第三十三条、第三十四条，有的不设置前置条款，如第三十二条、第三十六条第二款。建议进一步研究论证以上条款。

（五）增加有关信息保护的规定。建议在修订草案第二十八条信息保密有关规定中，增加规定：一是出租人对出租屋治安与消防管理工作中获悉的租赁房屋信息应当予以保密，不得用于法定职责以外的用途。二是在安装和使用符合技防标准的技防产品和技防系统时应依法保护承租人、共同居住人的隐私权。

（六）增加保护女性外来务工人员人身安全的规定。我市外来女性务工人员数量多，出租屋环境治安复杂，出租屋是发生侵害妇女权益刑事犯罪高发地点。为贯彻实施新修订的《中华人民共和国妇女权益保障法》，依法保障妇女的权益，建议在第二十条增加一款规定“出租屋的出租人、管理人应加强安全保障措施，发现可能侵害妇女权益的违法犯罪行为，应当及时向公安机关报告。” 并将二十条“未成年人保护责任”修改为“未成年人、妇女保护责任”。

（七）增加禁止高空抛物的有关规定。针对我市独栋出租屋量大、而且有部分属于高层，建议第二十二条禁止行为增加禁止高空抛物的有关规定。

（八）部分文字表述上的修改

1.建议将第五条“统筹协调解决出租屋治安、消防安全管理问题”修改为“统筹优化出租屋治安、消防安全管理”，规范文字表述。

2.建议将第十四条“境外人员”修改为“港澳台居民、外国人”，与第三十一条的罚则相对应。

3.建议将第二十条 “出租屋接待未成年人入住的”修改为“出租屋出租人接待未成年人入住的”，明确责任主体。

以上报告，请予审议。